“作為研究者，我不能很好地理解，為什么這次預算法進入第二輪修訂過程中，否定了第一輪關于地方債的正面表述，退回到除國務院特別批準之外，地方政府不得舉債這樣一個表述。”財政部財政科學研究所所長賈康在6 月28日舉辦的陸家嘴論壇上稱。

　　賈康不能理解的內容是指，6月26日提交全國人大常委會審議的預算法修正案草案二審稿，當中一句“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的表述，這等于澆滅了地方政府自主發(fā)債的期望。

　　在當前地方各級財政收支矛盾日趨緊張背景下，地方政府能否自行發(fā)債一直是各方關注的焦點。此前的2011年12月提交十一屆全國人大常委會初次審議的預算法修正案草案，曾提出對地方政府債務實行限額管理。地方發(fā)債似乎看到了曙光。事實上，同年10月，財政部規(guī)定上海、浙江、廣東和深圳四地可以自主發(fā)行地方政府債券。

　　按照二審稿中的表述，或將剛打開地方發(fā)債的大門悄然關閉。

　　這一思路的變化，會帶來怎樣的連鎖反應？畢竟，不允許地方發(fā)債的規(guī)定一旦以法律的形式固定下來，就不能輕易改變，其帶來的深遠的影響，或將影響未來央地關系的重構。

　　最大爭議點

　　北京大學財經(jīng)法研究中心主任劉劍文指出，這一思路的調整，反映出中國對當前地方政府超過十萬多億元債務的管理態(tài)度。在歐債危機持續(xù)蔓延，全球經(jīng)濟前景依然不明朗的情況下，此舉傳遞出中國準備從嚴規(guī)范地方債務、防范金融風險的重要信號。

　　事實上，去年12月份全國人大常委會初次審議《預算法》修正案草案時，代表委員們最大的爭議就集中在這條關于地方債的規(guī)定上。

　　一審稿明確規(guī)定：國務院確定的地方政府舉借的債務限額，經(jīng)全國人民代表大會批準。省級政府依照國務院下達的限額舉借的債務，作為赤字列入本級預算調整方案。

　　在審議時，相當一部分人大常委認為，在地方政府沒有發(fā)債權，地方債處于實際違法的情況下，就已經(jīng)讓地方政府舉債超過10萬億元。如果在《預算法》中給地方債開了口子，那么地方債的規(guī)模很可能會爆發(fā)式增長，以致于無法控制，這會給國民經(jīng)濟帶來巨大風險。

　　而且，地方政府官員都是任期制，不需要對下一任負責，一些地方官員往往會在任期內大舉發(fā)債，并把債務留給下任。這也不利于控制地方債的規(guī)模。

　　因此，基于現(xiàn)實情況，相當一部分人大常委建議，人大常委會應慎重考慮是否允許地方政府發(fā)債，并建議進一步限制和細化草案中的有關規(guī)定。

　　全國人大預算工委法案室原主任、中國法學會財稅法學研究會副會長俞光遠就一直堅持反對地方財政編制赤字預算，反對賦予地方政府舉借債務的權利，理由在于，地方政府缺乏還債的來源和機制。

　　市場上人士也表達了相似的觀點。第一創(chuàng)業(yè)證券研究所副所長王皓宇曾向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“現(xiàn)在看到的償債辦法，依然還是要靠地方的財政收入。不然，解決債務問題，就是要時間換空間，靠通脹通過市場上漲，彌補債務。”

　　因此，防范地方政府濫用這項權利的風險，對地方政府進行監(jiān)督，控制其無法償還的財政風險，這個問題不能解決，決策者對賦予地方政府發(fā)債權會慎之又慎。

　　平臺債補血

　　“現(xiàn)在如果作為一部法律把這個給確定下來，值得商榷。清理融資平臺，等于把后門關掉了，又不給開前門，地方財政將會非常困難。”一位東部某省財政廳負責人對《財經(jīng)國家周刊》記者很無奈地評價。

　　不過，近期種種跡象表明，在新一輪“穩(wěn)增長”政策的帶動下，中央在謹慎對待地方政府自主發(fā)債的同時，各個融資渠道已經(jīng)有所松動。

　　“融資平臺沒有脫離政府的體系，本質上還是政府債務。不允許地方政府發(fā)債，實際上是堵塞了一條地方政府融資的渠道。但這反而能增強融資平臺的融資功能。”一位接近中國銀行間市場交易商協(xié)會的人士向《財經(jīng)國家周刊》記者指出。

　　國家發(fā)改委財金司的一位官員向《財經(jīng)國家周刊》記者指出，今年下半年會加大平臺債的發(fā)行力度，并且會進一步簡化審核程序。

　　2012年政府工作報告指出，今年中央將代發(fā)地方債2500億元。這一規(guī)模較近幾年財政部每年代發(fā)的2000億元地方債力度有所增加。但這遠不及地方政府通過融資平臺發(fā)行城投債的規(guī)模。

　　數(shù)據(jù)顯示，截至6月14日，企業(yè)債共發(fā)行178只，融資規(guī)模為3025.9億元。中債統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，其中地方企業(yè)債發(fā)行165只，募集資金2011.9億元。無論發(fā)行數(shù)量和融資規(guī)模，已接近歷史高點。

　　上述經(jīng)濟學家指出，企業(yè)債包括城投債和產業(yè)債兩類，其中城投債的發(fā)行量占較大比例，大致在70％－80％。“在銀行新增信貸不大的情況下，企業(yè)債發(fā)行力度還是很大的。”

　　大規(guī)模的發(fā)債背后是地方政府債務償付高峰期的到來。根據(jù)審計署2010年底的報告顯示，今年到期金額達1.84萬億元，加上去年延期的部分，實際將高于該數(shù)。另據(jù)統(tǒng)計，截至5月末已有1078億元地方債到期，到8月底，2009年發(fā)行的2000億元地方債將全部到期。

　　地方政府正在通過“借新還舊”的方式以避免違約。

　　國內某券商投行業(yè)務的負責人向記者指出，在發(fā)改委寬松政策的支持下，債市幾乎成了地方融資平臺的最主要融資渠道，目前還有很多平臺公司在發(fā)改委排隊等待發(fā)債。

　　上述負責人透露，發(fā)改委正在醞釀將企業(yè)債發(fā)行人范圍擴大到非百強縣以外的縣級主體，屆時將會有縣一級的融資平臺也可以通過債市來進行融資，債券市場將迎來擴容潮。

　　重構央地關系

　　興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學家魯政委認為，基于長期可持續(xù)的考慮，簡單讓融資平臺“王者歸來”并不可取。未來中國的發(fā)展還需要基礎設施的建設和完善，但應更多考慮將過去由融資平臺隱性融資承擔的基建任務轉變?yōu)橥ㄟ^規(guī)范的財政撥款和透明的債務融資方式來進行。

　　融資平臺問題是地方債務問題的主要問題，但并不是全部問題。多位業(yè)內經(jīng)濟學家認為，要化解地方融資平臺的風險問題，最根本的在于進行地方融資體制的改革。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室主任楊志勇向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，現(xiàn)在我們國家的分稅制實際上是不徹底的分稅制。因為沒有真正解決中央集權與地方分權問題，地方財政與中央財政之間關系并未理順。

　　如在美國、日本、法國、德國、英國等，法律允許地方政府發(fā)債，地方政府債券市場已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在國家的經(jīng)濟發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟的發(fā)展中發(fā)揮著重大作用。

　　“我們的中央與地方政府是委托代理的關系，這和聯(lián)邦制是不一樣的。因此，發(fā)債權是從中央派生的，而不是地方自治的關系。如果把地方自治的債券概念搬到我們這種委托代理的體制下不可行的。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“這是個深層次的問題。”

　　因此，關于地方政府自行發(fā)債的問題，背后是央地的激烈博弈。如果賦予了地方政府的發(fā)債權，那么實際上，中央政府的宏觀調控能力將被削弱。

　　而目前中國的財稅體制，是更多地把財稅收入向中央集中，而轉移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務支出。這導致在財政體制上，政府間財力和事權失調。

　　在賈康看來，首先要理順政府與市場的關系，政府職能要合理，不能管過多的事。在此基礎上，理順央地政府關系，就不能回避地方政府融資的功能和權利。

　　賈康強調，政府地位關系的理順要與市場化的大方向兼容，遠景應該是在資產負債表透明的前提下對地方政府發(fā)債加以規(guī)范，讓市場主體的綜合制約使地方政府發(fā)債不敢過頭。“整個程序怎么考慮？受什么力量監(jiān)督，是否要設總量界限？這個界限在市場里面如何分布？如何具體化？都可以討論，但不能無所作為。”賈康說。