新型城鎮(zhèn)化方案正在逐步明確土地制度的相關(guān)改革原則。本報記者獲悉，土地使用效率，或?qū)⒆鳛橐豁椫笜藢懭胍?guī)劃中。國土部門將據(jù)此細化這一考核指標的配套制度。

　　中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱介紹，新型城鎮(zhèn)化更傾向于集約、綠色，不再像過去只是通過土地的平均擴張推進城鎮(zhèn)化，而更多的是挖掘現(xiàn)有的土地潛力，提高單位土地產(chǎn)生的效率。之前，國家發(fā)改委曾就城鎮(zhèn)化規(guī)劃向其征求過意見。

　　據(jù)本報記者了解，國土部亦在醞釀包括“土地使用效率”等指標的存量用地管理新規(guī)，將來存量用地的交易、開發(fā)、建設(shè)，或?qū)⑴c新增建設(shè)用地區(qū)別管理，存量用地原使用權(quán)所有方，將有望直接參與到存量建設(shè)用地的開發(fā)過程中。

　　95萬畝地閑置

　　在中國土地學(xué)會副理事長黃小虎看來，建設(shè)用地的供需缺口，使得提高土地使用率成為“當務(wù)之急”。

　　國土部內(nèi)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300萬～400萬畝，供需缺口在1/3以上。

　　一方面是土地供需缺口較大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不優(yōu)等情況。

　　公開資料顯示，1990至2010年，我國城市建成區(qū)面積增加近2.5萬平方公里，土地城鎮(zhèn)化速度遠快于人口城鎮(zhèn)化，兩者之比大大高于1 ： 1.23的正常水平。

　　“除正常城鎮(zhèn)用地以外，各地也頻現(xiàn)過于追求城市形象建設(shè)，大廣場、寬馬路、大辦公樓，多注重城市規(guī)模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能”，黃小虎說。

　　與此同時，城鎮(zhèn)化用地粗放還表現(xiàn)在：城鎮(zhèn)工業(yè)用地供給較高，利用效率偏低。

　　國土部副部長胡存智曾在國土部的一個內(nèi)部刊物上撰文解釋，我國城市內(nèi)工業(yè)用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高于國外15%的水平。全國工業(yè)項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發(fā)達國家和地區(qū)一般在1.0以上。

　　此外，農(nóng)村建設(shè)用地的閑置和粗放利用問題，亦十分突出，2010年，農(nóng)村居民點用地接近19萬平方公里，是同期城鎮(zhèn)建設(shè)用地2.4倍， “隨著農(nóng)村勞動力大量外出，和農(nóng)村人口凈減少，農(nóng)村‘空心化’和住房閑置也較普遍”。黃小虎說。

　　另外，全國建設(shè)用地的閑置情況亦十分突出，公開數(shù)據(jù)顯示，全國現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地2400萬公頃（合3.6億畝，約為每年新增用地600萬畝的60倍）。截至2012年8月31日，全國共有閑置土地1.27萬宗，95萬畝，用地緊張的東部地區(qū)分別占49.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。

　　“此前城鎮(zhèn)化的推進模式較為粗放，為了確保經(jīng)濟增速，不得已采取寬供應(yīng)的方式。”中國人民大學(xué)教授嚴金明介紹。

　　盤活存量為重

　　魏后凱透露，有關(guān)部門已經(jīng)注意到上述問題，并將會在新型城鎮(zhèn)化之后予以改變。

　　“國家發(fā)改委找我們專家組討論過全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃。”有關(guān)參會人士介紹，單位土地的使用效率已經(jīng)作為一個重要指標寫入城鎮(zhèn)化規(guī)劃中。也就是說，滿足新型城鎮(zhèn)化的土地要求，更多是挖掘現(xiàn)有的土地潛力、人口密度以及單位土地產(chǎn)出效果。

　　不過，魏后凱也稱，規(guī)劃出臺后，國家還要出臺具體實施方案和實施細則，否則規(guī)劃很難落地。

　　此前，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，國土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時10個月，在對11個省份的50多個城市進行調(diào)研后，目前已初步形成7個方面27條土地管理制度改革建議。

　　一位接近國土部的知情人士介紹，改革建議版本的方向，就是建立一個城鎮(zhèn)化推進和節(jié)約用地相協(xié)調(diào)的機制，把解決土地供需矛盾的核心放在存量用地的開發(fā)上。

　　關(guān)于如何推進集約節(jié)約用地的機制，上述接近國土部的人士透露，這也是新任部長姜大明在多次討論會上強調(diào)的未來重要工作。

　　就上述改革建議版本，國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規(guī)劃司副司長劉國洪在一次內(nèi)部論壇上介紹，總的來說，是在堅持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內(nèi)核及土地管理制度框架的前提下，加以完善。

　　也就是說，新型城鎮(zhèn)化的格局下，土地征收和有償使用制度的方向?qū)⒉粫淖儯w土地入市短期很難有大突破。

　　“失地農(nóng)民進城后的社保、公共服務(wù)等一籃子工作還未健全，小產(chǎn)權(quán)房短期內(nèi)也很難解決，”上述接近國土部的人士表示，短期來看，城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)不會改變，集體土地直接入市的窗口也很可能不會迅速開通，但為促進農(nóng)地的集約，集體土地內(nèi)部的流轉(zhuǎn)會加快。

　　以日前備受關(guān)注的溫州的土地改革為例，仍然把土地流轉(zhuǎn)的范疇限制在限于農(nóng)村戶籍和集體建設(shè)用地，促進集體土地的集約利用。

　　嚴金明也表示，在征地成本增加、難度加大的背景下，后續(xù)解決土地供需的關(guān)鍵還在于存量、低效用地的開發(fā)、利用。

　　十省試點再開發(fā)

　　在以存量用地開發(fā)為核心的土地利用背后，劉國洪指出了三條要點，一是提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量中的比重；二是逐步扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對新增土地出讓收益的過多依賴；三是加快建立有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度政策體系。

　　上述接近國土部的人士介紹，國土部未來將通過控制新增建設(shè)用地計劃指標，利用各種機制、制度，鼓勵大家加大存量用地開發(fā)。

　　國土部力推存量用地管理新規(guī)的原則是“放權(quán)讓利”，“未來，存量用地的交易、開發(fā)、建設(shè)或?qū)⑴c新增建設(shè)用地區(qū)別管理，存量用地原使用權(quán)所有方，將有望直接參與到存量建設(shè)用地的開發(fā)過程中。”

　　在嚴金明看來，一段時間以來，對于工業(yè)用地增加容積率、增加樓層的情況，可以不交土地出讓金等方式，提高企業(yè)節(jié)約利用的積極性。

　　實際上，廣東就已經(jīng)進行了盤活工業(yè)存量用地的試點，并且得到了國土部的高度評價。

　　2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”（下稱“三舊”）用地改造15.1萬畝，其中對舊廠房、舊工礦廢棄地的復(fù)墾利用占到三分之一左右。

　　按照廣東省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局局長李師近期透露的信息，下一步國土部或?qū)褟V東改造工礦企業(yè)存量用地的經(jīng)驗推廣至全國。上述接近國土部的知情人士亦透露，目前浙江也已經(jīng)申報試點。

　　國土部日前印發(fā)《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點指導(dǎo)意見》，確定在遼寧、上海、江蘇等十?。▍^(qū)、市）開展試點，推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

　　上述人士表示，按照國土資源部的遠期規(guī)劃，存量土地的相關(guān)管理方式的調(diào)整將納入其中。

　　據(jù)悉，國土部已經(jīng)制定了一個集約節(jié)約用地的考核評價標準，并將在一定的范圍內(nèi)試行，未來將逐步建立起用地效率的評價和考核制度。