宋堯

1.3億畝尚處于損毀狀態(tài)的土地，或?qū)⒊蔀?ldquo;十二五”耕地紅線的保險(xiǎn)箱。

本報(bào)從國(guó)土資源部獲悉，在這上億畝土地中，近6000萬(wàn)畝可復(fù)墾為耕地，3000萬(wàn)畝可作為其他農(nóng)用地，剩下4000多萬(wàn)畝中，除部分用于補(bǔ)充建設(shè)用地指標(biāo)外，都必須用于保護(hù)生態(tài)。

今年3月出臺(tái)的 《土地復(fù)墾條例》，意味著對(duì)這上億畝土地的復(fù)墾工作全面提上日程，對(duì)于一直在耕地保護(hù)和建設(shè)用地緊張之間騰挪的國(guó)土部來(lái)說(shuō)，這是一場(chǎng)關(guān)鍵的戰(zhàn)役。

國(guó)土部土地整理中心主任吳海洋透露，下一步國(guó)土資源部將會(huì)同其他部委對(duì)當(dāng)前的復(fù)墾資金歸集制度進(jìn)行改革。另外，國(guó)土部還在研究退稅、獎(jiǎng)勵(lì)建設(shè)用地指標(biāo)等方式，以調(diào)動(dòng)地方政府和社會(huì)企業(yè)的復(fù)墾積極性。

成本

按照國(guó)土資源部提供的資料，截至2009年，我國(guó)因歷史原因被損毀的土地約有1.35億畝。而除此之外，每年的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)還將增加400多萬(wàn)畝的損毀土地。而這些土地中，耕地占有不小的比重。

“根據(jù)我們所做的調(diào)查，因歷史問(wèn)題而損毀的土地如果經(jīng)過(guò)有效的復(fù)墾，大約有6000多萬(wàn)畝具有復(fù)墾為耕地的潛力，還有3000萬(wàn)畝可以復(fù)墾位其他農(nóng)用地。”國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)嚴(yán)之堯稱，其他幾千萬(wàn)畝土地中，也有一部分可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，緩解我國(guó)當(dāng)前建設(shè)用地緊張的局面。

不過(guò)，盡管復(fù)墾的潛力非常大，但國(guó)土資源部顯然無(wú)力在短期內(nèi)將其復(fù)墾完畢。按照國(guó)土資源部的計(jì)劃，到2020年時(shí)，我國(guó)力爭(zhēng)新增有效耕地也不過(guò)2500萬(wàn)畝。而其中還有通荒地開(kāi)發(fā)獲得的部分，并非全部通過(guò)復(fù)墾。

其中主要的問(wèn)題便是復(fù)墾的成本。“‘十一五’期間我們做了一些復(fù)墾工作，平均下來(lái)復(fù)墾成本達(dá)到了2400元每畝。”國(guó)土資源部土地整理中心主任吳海洋這樣介紹稱。但這個(gè)成本顯然并不足以復(fù)墾全部的遭破壞土地。

“優(yōu)先復(fù)墾的，肯定都是那些投資少，收益大的土地。”嚴(yán)之堯稱，“例如黑龍江的平原地區(qū)。”

不過(guò)，隨著用地緊張的加劇，以及“十二五”期間不得減少一畝耕地的硬性指標(biāo)下達(dá)，國(guó)土資源部顯然也希望增加這一領(lǐng)域的投入。

“‘十二五’期間我們準(zhǔn)備進(jìn)一步加大土地整治的力度，其中每年復(fù)墾的土地達(dá)到400萬(wàn)-500萬(wàn)畝之間。”吳海洋稱。這一數(shù)字已經(jīng)寫(xiě)入《全國(guó)土地整治規(guī)劃》中，目前正在等待國(guó)務(wù)院的審批。即便以“十一五”期間的成本計(jì)算，這部分的投入也要高達(dá)100億元。

而按這個(gè)速度進(jìn)行復(fù)墾，1.3億畝的土地復(fù)墾周期將長(zhǎng)達(dá)30年。

“資金因素是我們復(fù)墾速度的最大制約。”吳海洋稱。僅靠國(guó)家的投入顯然已滿足不了土地復(fù)墾的需要。

主體

3月出臺(tái)的 《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）或許能部分改變這種現(xiàn)狀。

“誰(shuí)破壞、誰(shuí)復(fù)墾”和“誰(shuí)復(fù)墾，誰(shuí)受益”，這兩句話是《土地復(fù)墾條例》的基本原則。根據(jù)《條例》的規(guī)定，自公布之日開(kāi)始，所有因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)而被損毀的土地，都將由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人來(lái)負(fù)責(zé)復(fù)墾。而因歷史遺留的毀損土地和自然災(zāi)害造成的毀損土地，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。

“今后的生產(chǎn)活動(dòng)，如果涉及到損毀土地，原則上都要求他們首先編制土地復(fù)墾方案，經(jīng)過(guò)部里的批準(zhǔn)之后，生產(chǎn)建設(shè)才能進(jìn)行。”國(guó)土資源部法規(guī)司司長(zhǎng)王守智稱，短期臨時(shí)破壞的土地必須在一兩年內(nèi)完成復(fù)墾，而對(duì)于那些占用土地較長(zhǎng)時(shí)間的項(xiàng)目，則需要遵循“邊破壞，邊復(fù)墾”的原則進(jìn)行，“我們每年都要對(duì)這樣的項(xiàng)目進(jìn)行檢查。”王守智稱。

“假如《條例》得到切實(shí)執(zhí)行的話，那每年新增的400多萬(wàn)畝損毀土地，基本上就可以得到復(fù)墾的保障。”嚴(yán)之堯稱。

不過(guò)，更為關(guān)鍵的問(wèn)題可能在對(duì)歷史遺留損毀土地的復(fù)墾上。國(guó)土資源部也希望通過(guò)多種方式來(lái)激勵(lì)地方投入復(fù)墾。

“例如退還耕地占用稅，獎(jiǎng)勵(lì)一部分的建設(shè)用地指標(biāo)等等。”王守智稱。而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益，也將轉(zhuǎn)給復(fù)墾者。

“這一塊我們的政策很明確，對(duì)于歷史遺留的，使用權(quán)國(guó)有的土地，可以將使用權(quán)交給復(fù)墾人從事經(jīng)營(yíng)。”嚴(yán)之堯稱。

山西陽(yáng)泉華通集團(tuán)便成為這一政策的受益者，從2008年開(kāi)始，該公司復(fù)墾土地已達(dá)3000多畝，而目前在這片土地上已建起日光蔬菜溫室200多個(gè)，蔬菜年產(chǎn)量達(dá)到了200多萬(wàn)斤。“企業(yè)每年可以從每個(gè)大棚獲取租賃收益3000-5000元，這一算就有60萬(wàn)到100萬(wàn)的年利潤(rùn)。”嚴(yán)之堯稱。

資金歸集

“從目前來(lái)看，土地整理方面的經(jīng)費(fèi)來(lái)源有三大塊，新增建設(shè)用地使用費(fèi)、土地開(kāi)墾費(fèi)、土地出讓金收益提取。”吳海洋稱，根據(jù)財(cái)政部的資料，僅2009年一年，全國(guó)市縣人民政府繳納的新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)便達(dá)923.11億元。而其他兩項(xiàng)資金加起來(lái)，總額也有1000多個(gè)億，其用途則是分?jǐn)傇谕恋卣?，以及農(nóng)田水利等等項(xiàng)目的建設(shè)上。土地復(fù)墾分得的份額并不是太多。

不過(guò)，嚴(yán)之堯稱，這筆每年千億規(guī)模的一筆土地使用費(fèi)，其使用效率并不是太高。“主要原因還是各地的差異。”

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)按照3：7的比例由中央政府及各省政府分成，而繳納的主體則是各市縣人民政府。當(dāng)初這樣的設(shè)計(jì)的原因，也是考慮到了資金在全國(guó)及省區(qū)內(nèi)的調(diào)配問(wèn)題。但這樣的規(guī)定對(duì)于北京、上海這樣區(qū)域面積極小的省級(jí)行政區(qū)來(lái)說(shuō)，幾乎沒(méi)多大的意義。

“北京、上海有錢找不到項(xiàng)目，而西部地區(qū)則有項(xiàng)目沒(méi)錢。”嚴(yán)之堯稱，對(duì)這種狀況的改革正在探討中。“有一個(gè)方向是提高中央資金的比例，比如五五開(kāi)等。”但涉及地方利益的補(bǔ)償問(wèn)題則在這一過(guò)程中尤為敏感。

“理論上講，東部缺用地指標(biāo)，他們用錢幫助西部補(bǔ)充耕地也算雙方有利的事情。不過(guò)，這會(huì)破壞用地指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)的禁令，中央層面會(huì)有更多的考慮。”