??? 我國的失業(yè)保險自1986年建立以來已經有了一定的發(fā)展，但仍處于很低的水平。關于有沒有必要搞失業(yè)保險，它的作用是什么，它應當有多大的規(guī)模，在這些問題上目前存在著較大的意見分歧，是造成失業(yè)保險改革難以推進的一個重要原因，因此有必要作進一步的探討。

　　從國有企業(yè)改革的需要定位失業(yè)保險

　　世界各國失業(yè)保險是在勞動力市場中定位的，其目的是給因勞動力市場波動引起的失業(yè)者提供生活保障。但在我國，由于長期以來失業(yè)被看成是資本主義所特有的現象，我們在理論上和政策上都不承認失業(yè)。因此1951年《中華人民共和國勞動保險條例》建立起來的保障制度中沒有失業(yè)保險，而是用高就業(yè)的政策保證職工生活。

　　80年代的經濟體制改革使我國出現了一定的市場因素，但并沒有因此提出建立與勞動力市場相配套的失業(yè)保險，而只是從國有企業(yè)改革的需要提出了這一任務。國務院于1986年7月頒布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》、《國有企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》，隨后《破產法》相繼出臺，使企業(yè)有了用人自主權，職工有了擇業(yè)權。為了配合這些改革，國務院于當年的7月頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，標志著我國失業(yè)保險制度的建立。

　　由于失業(yè)保險是作為經濟體制改革的配套措施，因此保險范圍狹窄，社會保險程度低，失業(yè)保險享受對象僅限于國務院有關暫行規(guī)定所規(guī)定的四類人員，即宣告破產的企業(yè)的職工，瀕臨破產的企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工，企業(yè)終止，解除勞動合同的工人，以及企業(yè)辭退的職工，由于實施企業(yè)破產法仍需一段時間，實際享受對象僅為后兩種人。

　　從國有企業(yè)改革需要定位的失業(yè)保險，也隨著經濟體制改革的進程而發(fā)展。1988年國家實行經濟調整政策，許多企業(yè)處于停產整頓狀態(tài)，因此1993年4月，國務院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》。擴大了待業(yè)保險的實施范圍，規(guī)定七種九類人員可以享受待業(yè)保險，新增的享受對象包括停產整頓企業(yè)被精簡的職工。

　　從市場需要建立的失業(yè)保險的基金規(guī)模必須參照失業(yè)風險確定，國外一般相當于工薪總額的3%左右。由于我國失業(yè)保險的特殊定位，失業(yè)保險不是按照失業(yè)率確定，而是從國有企業(yè)改革的進度確定，同時也考慮經費收繳的可能性，以避免企業(yè)過多增加負擔。由于國有企業(yè)在改革過程中仍然對職工負責，推向社會的失業(yè)人數十分有限，因此費率定得很低。1986年規(guī)定按照企業(yè)全部職工標準工資一定比例繳納待業(yè)保險費，一般是占標準工資的1%.1993年《規(guī)定》修改為按照企業(yè)全部職工工資總額的0．6—1%繳納待業(yè)保險費。

　　失業(yè)保險很快覆蓋了國有企業(yè)，并擴展到部分集體所有制以及外商投資企業(yè)和私營業(yè)。1993年共有50多萬戶，職工近8000萬人。七年累計為140萬失業(yè)人員發(fā)放了失業(yè)救濟金和醫(yī)療費等4．3億元；建立了轉業(yè)訓練基地1000多個，生產自救基地1000多個，幫助近百萬名失業(yè)職工重新就業(yè)。全國建立了失業(yè)保險機構2100多所，配備專職管理人員1．1萬人。到1995年底，參加失業(yè)保險的企業(yè)職工達到8271萬人，占全國企業(yè)職工人數的73%左右。

　　失業(yè)保險在國有企業(yè)改革中只起輔助作用

　　建立失業(yè)保險的目的是配合國有企業(yè)改革，但面對國有企業(yè)龐大的冗余人員，失業(yè)保險并不能完成被賦予的使命。

　　過去在高就業(yè)政策下國有企業(yè)安排了大量超出需要的勞動力，造成企業(yè)內部的隱性失業(yè)。在經濟改革中企業(yè)按照效率原則重組，這些人員就成為負擔。企業(yè)冗余勞動人員是一個比較難準確統(tǒng)計的數字，有很多不同的口徑。按照目前統(tǒng)計部門的口徑，1994年國有企業(yè)富余人員只有120萬人。這個口徑指的僅僅是在企業(yè)勞動制度改革過程中已經被組合下崗的人數，只是企業(yè)冗余人員的一部分。據勞動部門對11個省1400個企業(yè)調查推算，國營企業(yè)富余勞動力約有1100萬人，占國營企業(yè)職工的10．1%.勞動部門預測，從1994年到本世紀末，因企業(yè)破產、經濟性裁員和辭退、終止或解除合同而失業(yè)的人數將達1800萬人。

　　因此，在建立失業(yè)保險的同時，中國仍然強調過去的高就業(yè)政策。對于企業(yè)的隱性失業(yè)人員，則仍然強調企業(yè)的責任。勞動部、國務院生產辦、體改委、人事部、全國總工會關于深化勞動人事、工資分配、社會保險制度改革的意見提出，企業(yè)富余人員的安排，要按照“企業(yè)消化為主，社會調劑為輔”的原則，主要依靠企業(yè)挖掘潛力發(fā)展生產，廣開生產經營門路，組織多種經營，發(fā)展第三產業(yè)和采取其它措施妥善安排，也可以實行廠內待業(yè)、放長假等過渡辦法。

　　國有企業(yè)普遍采用的方式是建立勞動服務公司。這種做法實際上在80年代初為安排職工子弟就業(yè)時就已普遍開展，而現在則用于企業(yè)富余人員的安置。它一般是單位下屬的集體所有制企業(yè)，在資金、場地甚至信譽上都借助于單位。

　　國有企業(yè)目前仍承擔這方面的義務，企業(yè)領導仍然把這看成是企業(yè)應盡的責任。例如寶山鋼鐵公司的總結材料寫道：“全廠未被組合而下崗的職工達2400人。這些人到哪里去？我們是社會主義國家，不能甩掉不管，在社會消化機制尚未完善的情況下，如果簡單地推向社會，將給社會增加不安定因素。因此，現階段只能以企業(yè)自我消化為主。我們的做法是：建立一個專門接受下崗人員的新事業(yè)公司，作為動態(tài)勞動管理的中轉機構。”

　　對企業(yè)裁減的富余人員在堅持企業(yè)內部消化為主的同時，積極探索社會調劑為輔的形式。社會保險的參與，除了提供一定的失業(yè)救助外，還開展了生產自救活動，從失業(yè)保險中拿出一定比例的資金用于解決關停企業(yè)待業(yè)職工和改革勞動制度過程中分離出企業(yè)的少量富余人員的安置。但這對于企業(yè)自行消化的富余人員來說，僅占極小的比例。

　　這種企業(yè)主為主、社會保險為輔的格局可能會在相當長的一個時期內存在。我們的目標是失業(yè)保險社會化，但繼續(xù)發(fā)揮‘企業(yè)保險’的功能，并使之在時間上、空間上成為失業(yè)人員獲得社會保險的‘緩沖屏障’，這是一種現實的過渡性的選擇。

　　其原因在于我國沿襲已久的企業(yè)辦社會的方式，將就業(yè)者的生、老、病、死全部交由企業(yè)包辦，失業(yè)而不離開企業(yè)，是職工的普遍心態(tài)。其次，我國人口基數過大，就業(yè)壓力大，目前正面臨新的失業(yè)高峰，把隱性失業(yè)者完全推向勞動力市場，會超出市場的承受力。再次，我國經濟發(fā)展水平有限，難以支撐與高失業(yè)率相對應的社會保險。

　　國務院研究中心的一份報告表述了這種觀點：“各方面都寄希望于建立和完善失業(yè)保險制度，企業(yè)富余勞動力就可以統(tǒng)統(tǒng)推向社會。在住房制度、醫(yī)療制度以及福利制度等方面尚未配套改革，以及再就業(yè)還存在許多實際困難的情況下，即使建立了比較完善的失業(yè)保險制度，也不可能大規(guī)模地把企業(yè)富余勞動力推向社會。解決企業(yè)富余勞動力問題政策取向，在現階段還只能是企業(yè)消化為主，社會調節(jié)為輔。”