本刊記者/甄愛軍

    《物權(quán)法》規(guī)定住宅用地使用期屆滿之后可自動續(xù)期，但至于如何續(xù)期，以及續(xù)期不成如何處理等一系列具體的問題，目前還找不到明確的答案。這些不確定因素讓民眾產(chǎn)生了擔(dān)憂情緒。

    無限的房屋所有權(quán)與有限的土地使用期限，這種不統(tǒng)一成為矛盾癥結(jié)的關(guān)鍵所在。

    按照我國現(xiàn)行的土地制度，土地歸國家和集體所有。但土地使用期最高上限為70年，而根據(jù)房依地建、地為房載的特點，使用期滿之后失去土地的房產(chǎn)，從理論上說已再不具備多少價值。由此看來，民眾內(nèi)心對土地使用期所產(chǎn)生的恐懼，由此而發(fā)。

    城市建設(shè)用地有限的使用期限，不可避免地衍生出諸多弊端，這勢必又會影響著所有擁有房產(chǎn)的業(yè)主。

房、地所有權(quán)分離

    房屋的所有權(quán)是業(yè)主的，而與房屋密不可分的土地，其使用期限最高上限只有70年，這成為所有問題的焦點所在。

    上海聯(lián)業(yè)律師事務(wù)所主任律師王展告訴記者，根據(jù)我國現(xiàn)行的土地制度，土地歸國家和集體所有，作為房產(chǎn)擁有者的業(yè)主，并不擁有土地所有權(quán)。在購房時，雖然有很大一部分資金為土地成本，但實際上只是花錢租地，如商業(yè)性質(zhì)的為40或者50年，住宅為70年。“房屋可以永遠(yuǎn)使用，可土地的使用期限最高只有70年，這就是主要癥結(jié)。”王展說。

    購房置業(yè)，購買的不僅僅只是住房，還有土地。華東政法大學(xué)教授高富平介紹說，2007年的《物權(quán)法》對土地使用權(quán)期限做出了重大調(diào)整，住宅用地70年之后可以自動續(xù)期，基本解決了居住房屋所有權(quán)人對土地使用權(quán)期限屆滿終止的擔(dān)心。但不可否認(rèn)的是，這種變化還無法完全消除人們內(nèi)心的擔(dān)憂。

    那么，民眾還擔(dān)憂什么呢？王展表示，雖然《物權(quán)法》已經(jīng)規(guī)定住宅用地使用期滿可自動續(xù)期，但至于如何續(xù)期，至今卻沒有明確的規(guī)定。而這種不確定性，則是民眾普遍產(chǎn)生擔(dān)憂情緒的根源。

    對于如何續(xù)期等具體問題，《物權(quán)法》無法給出答案。王展說：“《物權(quán)法》的規(guī)定，已經(jīng)從大局出發(fā)，對民眾普遍關(guān)心的是否續(xù)期問題給出了明確的說法，它的意義更多地體現(xiàn)在維護(hù)社會穩(wěn)定。但是如何續(xù)期？這個具體的問題卻不是全國人大所能解決的，因此擱置了下來應(yīng)該在情理之中。”浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任賈生華教授則另有說法，他說：“住宅用地大量出讓，是從上個世紀(jì)90年代后期開始的，絕大多數(shù)住宅用地使用期限僅過了十多年，矛盾尚未集中出現(xiàn)，可以暫時放一放。”

    存在諸多弊端

    在現(xiàn)有土地制度下，政府通過拍賣、批租等方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)其實存在很多弊端。

    復(fù)旦大學(xué)房地產(chǎn)研究中心主任尹伯成教授指出，70年土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在一定程度上是抬高房價的主要原因，成為房價上漲的直接動力，也使得地方政府對土地財政的依賴程度無法降低。

    就住宅用地而言，政府一次性轉(zhuǎn)讓70年的使用權(quán)期限，房地產(chǎn)開發(fā)商唯有一次性支付70年的土地租金才能取得土地的使用權(quán)。而這部分成本，肯定會加到房價中，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁給購房者。尹伯成說：“購房者一次性付出了70年的土地租金，這是一筆非常大的開支。”我們設(shè)想，如果能夠?qū)⑦@筆開支改為逐年支出，房價還有現(xiàn)在這么高嗎？

    土地?zé)o法合理利用，這是至今仍然無法解決的一大問題。開發(fā)商雖然名義上只是擁有使用權(quán)，但1990年國務(wù)院第55號令第四條賦予“取得土地使用權(quán)的土地使用者”在“其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動”的權(quán)利后，我國的土地使用權(quán)出讓制度就具有了事實上的“有期限的所有權(quán)”出讓性質(zhì)，這就為土地炒賣打開了大門。而“土地炒賣”這種在西方公有土地國家不準(zhǔn)這么做、私人土地業(yè)主一般不會同意這么做的行為，在國內(nèi)卻大行其道。土地的大肆炒賣，價格接連飆升，最后埋單的就只有購房者。

    土地財政也是一個繞不開的話題。一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出，這就是通常說的土地財政。目前，土地財政主要是依靠增量土地創(chuàng)造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求，這成為部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的主要財政收入來源。尹伯成表示，由土地財政所引發(fā)的問題并不少見，如土地腐敗、強制拆遷等等，更為可怕的是，土地財政讓地方政府與開發(fā)商形成利益聯(lián)盟。“可以說，如果沒有70年土地使用權(quán)的一次性轉(zhuǎn)讓，就沒有土地財政。”尹伯成說。

    非住宅用地更為迫切

    相對而言，非住宅建設(shè)用地使用期滿如何續(xù)期問題更為突出。

    據(jù)了解，非住宅建設(shè)用地使用期限為40年或50年，而且不少土地是在改革初期就轉(zhuǎn)讓出去的，如今過去了30多年，距離續(xù)期日期已不遠(yuǎn)。同時，非住宅項目也不僅僅為營利性組織所擁有，近年來有很多小業(yè)主也通過購置這種項目來進(jìn)行投資或自用。因此，如何解決非住宅建設(shè)用地使用期滿續(xù)期問題，其緊迫性要超過住宅。

    《物權(quán)法》規(guī)定，非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。法律并未規(guī)定可自動續(xù)期，這極易讓人產(chǎn)生這樣的想法，是不是無法自動續(xù)期？抑或續(xù)期難度很大？于是有人進(jìn)一步擔(dān)心，如果業(yè)主的續(xù)期要求得不到政府的批準(zhǔn)，在土地使用權(quán)終止的同時，是不是意味著業(yè)主將會失去所擁有的物業(yè)。王展解釋說，這是因為現(xiàn)行《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)期滿土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。

    有學(xué)者認(rèn)為，目前應(yīng)該明確，非住宅用地使用權(quán)期限屆滿之后可實現(xiàn)續(xù)期。高富平表示，至于非住宅用途的建設(shè)用地使用權(quán)，繼續(xù)堅持現(xiàn)行期限和終止規(guī)則，也無可厚非。“這是因為，這些建設(shè)用地使用權(quán)人為營利性組織，在到期后，重新申請續(xù)簽土地使用權(quán)合同，也符合情理。只是必須在法律中明確，非出于公益用途，國家不得拒絕續(xù)期請求。續(xù)簽應(yīng)當(dāng)作為一種常態(tài)，而到期收回應(yīng)當(dāng)作為一種例外。”他說。

    另外還需明確的一個問題就是，假如土地使用權(quán)因到期而終止，其上的建筑物如何處理。高富平表示，《物權(quán)法》要求是按照合同約定，但實際上現(xiàn)行出讓合同并沒有就這個問題做出任何約定。而現(xiàn)行《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，土地使用權(quán)期滿土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得，這顯然違背民法基本原則，應(yīng)當(dāng)予以修改，或在上位法中確立新的規(guī)則，改為按照市場價值給予合理的補償。