□ 本刊記者 王長勇 王晶 | 文

討論兩年有余，個人所得稅法再度修改，為1994年施行以來最大一次修改。重點依然聚焦“工資、薪金所得”，國務(wù)院提交給人大的修正案草案，將免征額從每月2000元上調(diào)至每月3000元，將九級超額累進稅率減為七級。綜合征收未有觸及。

對于修改目標，財政部、國家稅務(wù)總局稱，為加強稅收對收入分配的調(diào)節(jié)作用，降低中低收入者稅收負擔，加大對高收入的調(diào)節(jié)，并考慮到居民基本生活消費支出增長的實際情況。

此前，企業(yè)界、學界和普通民眾，呼吁政府將工薪所得免征額提高至5000元。因減稅幅度低于預期，社會公眾頗感失望。

而稅率級次級距的調(diào)整，與眾多專家學者提出“簡化稅制，大幅降低中低收入稅負、并降低最高邊際稅率”的建議也相去甚遠。

本次修改，在條件完全具備、可對工薪所得項進行徹底完善情況下，因政府仍眷戀于“財政收入盡可能少受影響”的慣性思維，降低稅負不夠力度，簡化稅制不盡徹底，調(diào)整結(jié)構(gòu)有逆潮流，“有增有減”是中國政府確定的一項稅改原則，通常指不同稅種改革時稅負有增有減。而本次修改個稅，因收入縮減過大之憂，在單一稅種內(nèi)也試圖實現(xiàn)“有增有減”，導致本次完善工薪所得個稅制度有如一項“半拉子”工程。

免征額的底線

工薪所得個稅免征額額度的提高明顯偏低，讓公眾大失所望。

全世界有110多個國家和地區(qū)征收個稅，都有類似免征額的制度，專家稱其為生計扣除，依據(jù)是“對居民基本生活費用不征稅”原則，作用是補償勞動者的基本消耗。國際慣例是無論收入高低，一視同仁給予扣除。

中國也認可此項原則，具體做法是采用“城鎮(zhèn)居民消費性支出”指標進行測算，即免征額不低于“城鎮(zhèn)職工每月人均負擔的消費支出”，這一指標包含了居民消費水平、物價、家庭贍養(yǎng)等綜合因素，這一不分納稅人差異平均扣除的標準，便于征管，但對贍養(yǎng)負擔重、消費支出高的納稅人非常不公平。

而最大的問題是嚴重低估了城鎮(zhèn)職工負擔的消費支出。首先，統(tǒng)計城鎮(zhèn)居民家庭消費支出，高收入、高消費家庭對調(diào)查配合消極，導致統(tǒng)計的消費性支出偏低；其次，中國低收入家庭占比很大，進一步拉低了繳納個稅城鎮(zhèn)職工負擔的消費支出水平；第三，城鎮(zhèn)職工家庭人口統(tǒng)計以常住人口為依據(jù)，沒有考慮由城鎮(zhèn)職工贍養(yǎng)、、但不在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)業(yè)戶籍人口，拉低了贍養(yǎng)系數(shù)。第四，大量消費支出沒有納入統(tǒng)計，比如各種贊助費、擇校費、給醫(yī)生的紅包等。

因此，應(yīng)考慮以上低估消費支出的因素，以“城鎮(zhèn)居民消費性支出”為依據(jù)確定免征額，向上調(diào)整500-1000元。

此外，在許多征收個稅的國家，除了生計扣除，還有成本費用扣除，比如交通費用、學習培訓費用、醫(yī)療和保險費用等，作用是補償為取得收入而花費的成本。但如果將成本費用納入扣除，會激勵企業(yè)和機構(gòu)將員工工薪轉(zhuǎn)為費用補助發(fā)放，以規(guī)避納稅，而且補助差異會帶來不公平。對此，多數(shù)國家規(guī)定了費用扣除限額，超過的部分不允許扣除。

中國個稅不但沒有成本費用扣除，財稅部門還陸續(xù)出臺部門規(guī)章和法規(guī)，將單位因工作需要為員工發(fā)放的交通費、通訊費、餐補、住房補貼等，全部計入工薪所得，按超額累進稅率征稅。

政策出臺初期，因政府部門和國有企業(yè)的津貼補貼花樣繁多、數(shù)額巨大，這一將補貼納入工薪征稅的做法，獲得了公眾和學者的贊同。但實際結(jié)果是，政府和國企的現(xiàn)金補貼搖身一變，成為實物補貼和職務(wù)消費。

政府部門和國有企業(yè)，通過自建住房、自辦幼兒園、自辦食堂、自辦醫(yī)務(wù)室、提供班車等方法，為員工提供住房、餐飲、托兒、醫(yī)療、交通等實物補貼。規(guī)避了個人所得稅征管，對國有企業(yè)而言，以上支出還可作為企業(yè)費用在企業(yè)所得稅稅前扣除。

而更大的不公，政府公務(wù)員和國有企業(yè)員工，將大量私人消費混入單位消費，最終由納稅人和國有資源買單。眾多私營企業(yè)主也壓低為自己發(fā)放的工薪所得，將大量個人和家庭消費支出計入企業(yè)支出規(guī)避個稅。

市場化企業(yè)多數(shù)沒有條件為員工提供以上實物福利，住房、餐補、交通等補貼多以現(xiàn)金發(fā)放，自然就成了個稅征管的“甕中之鱉”。因個稅征管對實物補貼和現(xiàn)金補貼寬嚴有別，政府完善稅制、強化征管的舉措落到普通就業(yè)者頭上，也是普通民眾認為免征額提高幅度過低的重要原因。

借鑒國外做法，中國工薪所得個稅免征額，在生計扣除基礎(chǔ)上，應(yīng)適當提高500-1000元的成本費用扣除。

本次修改，是2003年中共中央提出“實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制”后，第四次修改個人所得稅法，也是第三次提高工薪所得免征額。此前兩次調(diào)整是，2006年起由每月800元提高至每月1600元，2008年3月1日起由每月1600元提高到每月2000元。近幾年，工薪所得免征額調(diào)整出現(xiàn)滯后。2007年全國人大常委會審議個稅修改時，眾多委員和專家建議，將免征額提高至每月3000元，但未被采納，2009年城鎮(zhèn)就業(yè)者人均負擔的消費性支出就達到了每月1983元。2010年3月兩會期間，人大代表和社會公眾強烈呼吁提高免征額，但修改進程依然被拖延。2010年城鎮(zhèn)就業(yè)者人均負擔的消費性支出達到2167元/月，超過了每月2000的免征額。

這樣一個由政府財稅部門自行選擇、被嚴重低估的免征額標準，卻不能嚴格恪守。對“居民基本生活費用不征稅”的原則，是個稅的底線，政府本應(yīng)依據(jù)消費支出上升及時調(diào)整，近年來卻為此耗費了政府部門、社會公眾和專家學者大量時間和精力。

顯而易見，政府將此項有明確依據(jù)的常規(guī)性調(diào)整，擴大宣揚為減稅措施，試圖以小幅、逐步釋放的方式，拖延舒緩民眾要求減稅的要求。本次將免征額提高至3000元。保守估算，這一標準最多維持兩年就會被消費支出超越。

綜合考慮滯后調(diào)整導致納稅人承擔的超額稅負，修正被低估的居民消費支出，適當扣除工薪所得的成本費用，以及超前三年的調(diào)整間隔，工薪所得免征額至少應(yīng)提高至每月5000元。

中高收入者承壓

提高工薪所得免征額幅度較小，政府的理由是，調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)也帶來減稅。即工薪所得九級超額累進稅率減少為七級，取消了15%和40%兩檔稅率，擴大了5%和10%兩個低檔稅率的適用范圍；同時，擴大了最高稅率45%的覆蓋范圍，將適用40%稅率的應(yīng)納稅所得額，并入了45%稅率。

調(diào)整后，中低工薪者的稅負減輕，高工薪所得者稅負提高。財新《新世紀》記者測算，每月工薪毛收入2.15萬元（未扣除“三險一金”），為個稅負擔增減的臨界點，超過這一數(shù)額稅負將增加。這樣一增一減的結(jié)果，可緩沖財政收入減少的幅度。

對于工薪所得超額累進稅率，許多專家建議由九級減少為五級，對較低工薪收入者，即每月應(yīng)納稅所得額在5000元以下的，適用1%或5%的低稅率，對中等工薪收入者，即每月應(yīng)納稅所得額2萬元以下的，適用10%或15%的稅率。這樣的思路，體現(xiàn)對中低工薪收入者低稅負，培育中等收入階層的目標。

北京大學經(jīng)濟學院教授劉怡認為，工薪所得稅率表應(yīng)設(shè)五級，將前段稅率合并，征收較低稅率，對于超高收入保留45%稅率。應(yīng)重點調(diào)整應(yīng)納稅所得額2萬元以下的人群，以月收入2萬元作為中等收入階層的標準，大幅降低這一群體的個稅負擔。對于應(yīng)納稅所得額低于2000元的中低收入，適用稅率5%，2000-20000元的中等收入適用稅率10%。

劉怡認為，大部分人的工薪收入主要用來消費，而不是投資，對這部分收入征稅過多，消費能力會下降。而目前對于投資所得，征收稅率卻相對“優(yōu)惠”。她說，“藏富于民”應(yīng)是下一經(jīng)濟階段的顯著特征。

財政部科研所所長賈康也認為，中國正處經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中，中等收入階層的培育與擴大，對于社會和諧穩(wěn)定至關(guān)重要，中央十六大報告已明確提出“擴大中等收入者比重”。他說，可成長的中等收入階層，大多具有一定技能，受教育水平較高，屬于主要依靠辛勤勞動和聰明才智獲得較高收入的群體。這些人既受益于改革和發(fā)展，也是改革和發(fā)展的推動者，對產(chǎn)業(yè)升級和消費升級換代都具有重要的推動作用。

因此，賈康建議，個稅制度設(shè)計，應(yīng)充分考慮有利于培育中等收入階層和促進“中產(chǎn)階級”形成，“這就要求，相應(yīng)收入水平區(qū)間內(nèi)的個稅負擔絕不可過重，應(yīng)適當?shù)推健?rdquo;

基于這樣的思路，賈康于2010年初完成的個稅改革研究報告建議，在綜合與分類相結(jié)合征收前提下，個稅稅率設(shè)置五級，年應(yīng)稅所得額為2萬元以下的稅率為1%，年應(yīng)稅所得額為2萬元-10萬元的稅率為5%，年應(yīng)稅所得額為10萬元-25萬元的稅率為15%。反觀本次調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)，在每月應(yīng)納稅所得額0-4500元的范圍內(nèi)，就設(shè)置了5%和10%兩檔稅率，對低工薪所得而言，稅負僅略有下降；每月應(yīng)納稅所得額超過4500元至9000元的部分，稅率沒有變化，依然為20%。但應(yīng)納稅所得額在9000元至20000元的部分,稅率由20%上升至25%,,而且每月應(yīng)納稅所得額從9000元開始，應(yīng)納稅所得額整體對應(yīng)的稅率全部提高。

降低最高邊際稅率，是世界個稅改革的趨勢。許多財稅專家建議，應(yīng)降低所有工薪所得的稅收負擔，同時將最高邊際稅率降低到35%。因為許多發(fā)達國家和地區(qū)，個稅最高稅率多數(shù)在35%左右，中國的邊際稅率過高，不利于吸引國際人才。此外，高邊際稅率誘致納稅人規(guī)避偷逃納稅，增加征管難度。

調(diào)整后的稅率表，低工薪收入者的稅負略有下降，中等工薪者稅負基本穩(wěn)定，高工薪者的稅負大幅上升。調(diào)整后的所得稅率結(jié)構(gòu)，并未呈現(xiàn)積極培育中等收入階層的長期戰(zhàn)略，而是通過基本維持中等收入稅負、提高高工薪者稅負彌補低工薪者稅負降低帶來的收入減少。

未來如果將工資、薪金、勞務(wù)報酬、稿酬、傭金、年金等所得綜合征稅，應(yīng)稅額上升后，落入高稅率范圍內(nèi)，稅負將隨之提高。顯然，本次調(diào)整稅率表，并沒有給未來綜合征收預留空間。對于下一步改革，財政部和國家稅務(wù)總局稱，將推進綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅改革?？茖W界定綜合所得與分類所得，合理確定費用扣除，重新設(shè)計綜合所得稅率，構(gòu)建新的征管機制。

對于未來個稅的功能定位，賈康認為，流轉(zhuǎn)稅具有良好的籌集財政收入的能力，商品生產(chǎn)和流通為流轉(zhuǎn)稅籌集財政收入提供了廣闊的空間。在這種格局下，對個稅發(fā)揮“收入功能”的要求不迫切，應(yīng)更加凸顯其調(diào)節(jié)功能。

中國社科院財貿(mào)所研究結(jié)果顯示，2010年中國政府收入占GDP的比重達34.5%。而“十二五”期間，為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，將推進多項增稅改革，包括在全國范圍逐步開征房地產(chǎn)稅，擴大資源稅征收范圍和提高稅負，擴大消費稅征收范圍，開征環(huán)境稅等，將帶動宏觀稅負繼續(xù)攀高。

中國社科院研究員張卓元說，中國的宏觀稅負已超過高收入國家，不能再繼續(xù)提高，在推進增稅改革的同時，必須配合減稅改革。過去是“國富優(yōu)先”，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，要“民富優(yōu)先”。