近日，《瞭望》新聞周刊記者從中國證監(jiān)會獲悉，新一輪證券機(jī)構(gòu)行政許可調(diào)整正在證監(jiān)會展開。調(diào)整方案執(zhí)行完畢后，證券機(jī)構(gòu)現(xiàn)有審核事項(xiàng)，將有近一半被取消或者下放。其中包括，建議取消部分證券機(jī)構(gòu)行政許可審批事項(xiàng)；擬將部分證券機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核；簡化行政許可審核程序。
據(jù)悉，繼今年3月證監(jiān)會發(fā)布《公告》，決定把部分證券機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核以后，6月底前，證監(jiān)會將公告首批獲得授權(quán)的證監(jiān)局名單。
“這是證監(jiān)會從公共利益出發(fā)，推動行政審批制度改革的重要探索。”在業(yè)內(nèi)人士看來，證監(jiān)會此番主動放權(quán)，不僅大幅減少、簡化許可事項(xiàng)，更有利于實(shí)現(xiàn)微觀監(jiān)管和宏觀監(jiān)管的結(jié)合，構(gòu)建抗風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)的金融系統(tǒng)。一方面，部分職能交給證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)“近點(diǎn)決策”，監(jiān)管將更具針對性；另一方面，證監(jiān)會層面的監(jiān)管職能，則轉(zhuǎn)變?yōu)楦咭暯堑恼哐芯亢托袠I(yè)指導(dǎo)檢查。
本刊記者采訪中了解到，早在2010年，經(jīng)過與國務(wù)院法制辦、審改辦溝通，證監(jiān)會便制定了《關(guān)于調(diào)整證券機(jī)構(gòu)行政許可的工作方案》(以下簡稱《工作方案》)。此后，經(jīng)過多次行業(yè)內(nèi)座談和公開征求意見，《工作方案》數(shù)易其稿。
此間，國務(wù)院審改辦、法制辦認(rèn)為，取消部分行政許可審批事項(xiàng)、簡化審核程序和授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核部分行政許可，符合行政審批制度的改革方向和總體要求，沒有法律障礙。但是，取消法律設(shè)定的行政許可，如證券公司變更組織形式等，需要由國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)全國人大同意后，國務(wù)院再以決定形式取消。另外，取消行政法規(guī)設(shè)定的行政許可，如證券公司設(shè)立集合資產(chǎn)管理計(jì)劃，可由國務(wù)院直接作出決定，以后再適時(shí)修改行政法規(guī)。
“證監(jiān)會正在努力推動相關(guān)法規(guī)在近期進(jìn)入修改程序。”權(quán)威人士在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)透露，“下一步，證監(jiān)會將繼續(xù)完善行政許可下放后相關(guān)配套制度，督促派出機(jī)構(gòu)依法合規(guī)審核，并進(jìn)一步加強(qiáng)證券公司監(jiān)管。”
調(diào)整時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟
上述權(quán)威人士表示，近年來證監(jiān)會持續(xù)創(chuàng)新監(jiān)管理念，堅(jiān)持“加強(qiáng)監(jiān)管，放松管制”。本次證券機(jī)構(gòu)行政許可調(diào)整，即是證監(jiān)會的主動“出擊”。在行政管理體制改革的方向之下，方案設(shè)計(jì)充分考慮了當(dāng)前證券業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)際，和資本市場放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管的要求。
2004年8月，為了應(yīng)對中國證券行業(yè)自建立以來面臨的第一次危機(jī)，根據(jù)國務(wù)院部署，證監(jiān)會開始對證券公司實(shí)施綜合治理。從那時(shí)起直至2007年8月，證監(jiān)會共處置高風(fēng)險(xiǎn)公司31家，重組證券公司27家，證券公司歷史遺留風(fēng)險(xiǎn)徹底化解，財(cái)務(wù)狀況明顯改善，合規(guī)經(jīng)營意識和風(fēng)險(xiǎn)管理能力明顯增強(qiáng)。
此間，證監(jiān)會制定并完善了一系列關(guān)于機(jī)構(gòu)監(jiān)管審批的基礎(chǔ)性制度并力促落實(shí)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管部亦大力推進(jìn)審核工作改革。比如，審核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一明確，不搞個(gè)案審批；審核程序標(biāo)準(zhǔn)化管理，審核尺度嚴(yán)格一致；審核進(jìn)程公開透明，主動接受社會監(jiān)督，等等。
權(quán)威人士表示，上述政策的實(shí)施，使此前一度存在的“審核過程不透明、審核標(biāo)準(zhǔn)不公開、審核周期長、審核件積壓”的問題得到了根本解決，證券機(jī)構(gòu)頻繁“跑會”的現(xiàn)象也得到徹底扭轉(zhuǎn)。原某省副省長，現(xiàn)任某證券公司董事長曾感慨地說，“機(jī)構(gòu)部的審批，沒有潛規(guī)則”。
受此影響，“十一五”期間，證券行業(yè)得以持續(xù)健康發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)始終控制在較低水平，經(jīng)受了國際金融危機(jī)和國內(nèi)股市大幅波動的考驗(yàn)。此間，證券行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大，資本實(shí)力大幅增強(qiáng)；經(jīng)營狀況全面改善，盈利水平大幅度提高；證券公司的規(guī)范化程度大幅提高，徹底消除了行業(yè)一度存在的普遍性的違法違規(guī)行為。
因此，在前述權(quán)威人士看來，當(dāng)前，對行政許可適時(shí)作出必要調(diào)整，不僅有制度基礎(chǔ)的保證，也符合當(dāng)前證券業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)際。
在此基礎(chǔ)上，證監(jiān)會監(jiān)管能力的提升，使部分審核項(xiàng)目的取消和下放，變得更加可行。前述權(quán)威人士表示，當(dāng)前，證監(jiān)會日常監(jiān)管手段和措施已逐漸成為行政許可的替代機(jī)制，取消或者簡化部分行政許可后，可以通過事中、事后監(jiān)管達(dá)到監(jiān)管目的，實(shí)現(xiàn)同樣監(jiān)管效果。
他向本刊分析，這不僅緣于《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》《證券公司業(yè)務(wù)范圍審批暫行規(guī)定》等法律、法規(guī)及配套監(jiān)管規(guī)則的不斷完善，更重要的是，近年來，證監(jiān)會的監(jiān)管手段日趨多元化，技術(shù)系統(tǒng)支持更加全面有效，證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)的一線監(jiān)管能力和監(jiān)管水平不斷提高，日常監(jiān)管因此更加及時(shí)有效，能有效防范歷史上違規(guī)問題的再度發(fā)生。
再加上隨著市場規(guī)模的擴(kuò)張，監(jiān)管任務(wù)增加與監(jiān)管資源緊缺之間的矛盾也日益突出。證監(jiān)會高層認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步厘清監(jiān)管邊界和責(zé)任，合理配置與整合監(jiān)管資源，運(yùn)用好派出機(jī)構(gòu)、交易所和會員單位的力量，“有所為，有所不為，確保把核心的職責(zé)履行好，把該管的事管好。”
在此背景下，證監(jiān)會認(rèn)為，進(jìn)一步調(diào)整證券機(jī)構(gòu)行政許可的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。因此，按照“減少和規(guī)范行政審批，加強(qiáng)對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新”的要求，在2004年以來已有11項(xiàng)行政許可授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核的基礎(chǔ)上，證監(jiān)會再調(diào)證券機(jī)構(gòu)行政許可。
新“規(guī)則”彰顯改革方向
根據(jù)本刊記者從證監(jiān)會獲得的調(diào)整方案，本次調(diào)整規(guī)劃，擬取消3項(xiàng)行政許可，包括證券公司變更公司形式；證券公司增資擴(kuò)股的部分事項(xiàng)，包括現(xiàn)有股東同比例增資、送紅股、公積金轉(zhuǎn)增股本、其他不涉及股東資格審核并且實(shí)際控制人、控股股東、第一大股東未發(fā)生變化的增資事項(xiàng)；證券公司設(shè)立集合計(jì)劃。
另外，授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核5項(xiàng)行政許可，包括，證券公司變更章程重要條款；證券公司減資事項(xiàng)和部分增資擴(kuò)股事項(xiàng)，但是上市證券公司增資和減資事項(xiàng)除外；變更證券公司5%以上股權(quán)的股東、實(shí)際控制人，但是上市證券公司股權(quán)變更除外；證券公司設(shè)立、收購、撤銷分支機(jī)構(gòu)(包括營業(yè)部和分公司)；證券公司申請證券經(jīng)紀(jì)、證券投資咨詢等六項(xiàng)常規(guī)業(yè)務(wù)牌照。
其中最大的亮點(diǎn)是，證券公司設(shè)立集合資產(chǎn)管理計(jì)劃等事項(xiàng)由行政審批改為事前告知性備案管理，備案期限屆滿，派出機(jī)構(gòu)不表示意見即視為同意。
在具體安排上，本刊記者了解到，擬取消的行政許可事項(xiàng)，在國務(wù)院同意取消之前，仍由證監(jiān)會相關(guān)職能部門繼續(xù)負(fù)責(zé)；在授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核的行政許可事項(xiàng)上，派出機(jī)構(gòu)做好準(zhǔn)備一家，授權(quán)一家。
另外，沒有納入此次調(diào)整范圍的其他行政許可事項(xiàng)，也將視行政許可調(diào)整工作進(jìn)展情況，作出進(jìn)一步的評估和論證。條件成熟時(shí)，按照《工作方案》確定的原則和思路進(jìn)行調(diào)整。具備條件的行政許可事項(xiàng)，可以取消審批或者授權(quán)派出機(jī)構(gòu)審核。
權(quán)威專家在接受本刊采訪時(shí)指出，政府部門應(yīng)重在完善規(guī)則，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的宏觀管理，更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效根本轉(zhuǎn)變。他認(rèn)為，證監(jiān)會此次調(diào)整很好地體現(xiàn)了上述要求。
他結(jié)合《工作方案》向本刊分析說，其一，《工作方案》梳理形成了審核工作指引，將審核工作底稿表格化，指導(dǎo)規(guī)范派出機(jī)構(gòu)行政許可的審核工作，進(jìn)一步提高了審核標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，最大限度地減少了審核人員的主觀因素影響和“自由裁量”空間；其二，要求派出機(jī)構(gòu)審核工作全過程公開透明，尤其是定期公開審核進(jìn)程，在國家部委里走在了前面；其三，簡化申請材料，簡化審核程序和工作環(huán)節(jié)，將部分常規(guī)審批事項(xiàng)由一般程序改為簡易程序，提高了審核效率。
在此意義上，他認(rèn)為，“證監(jiān)會此次調(diào)整，有利于防止出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)因人而異、尺度寬嚴(yán)不一的情形，充分體現(xiàn)了公平原則。同時(shí)，也將大幅提高行政許可的效率，適應(yīng)了行政管理體制改革的方向。”
有效后續(xù)監(jiān)管力避“監(jiān)管真空”
權(quán)威人士指出，這一調(diào)整對證監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)提出了更高的工作要求。比如，派出機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步健全行政許可審核工作制度，配備必要的審核人員；實(shí)現(xiàn)行政許可審核工作全過程公開。而且，紀(jì)檢監(jiān)察部門或者相關(guān)職能處室要定期對證券機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行依法行政和廉潔自律的專項(xiàng)檢查。
對證監(jiān)會而言，后續(xù)監(jiān)管也需跟上。“取消部分行政許可審批事項(xiàng)，并不意味著放松監(jiān)管，相關(guān)法定責(zé)任和監(jiān)管規(guī)劃不變，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行。”前述證監(jiān)會內(nèi)部人士透露，以后將繼續(xù)強(qiáng)化取消審批項(xiàng)目的日常監(jiān)管，避免出現(xiàn)“監(jiān)管真空”。與此同時(shí)，還將完善協(xié)調(diào)配合制度。比如，全部行政許可都要查詢監(jiān)管檔案和誠信檔案，“必要時(shí)還需征詢稽查、處罰部門意見，確認(rèn)申請人不涉嫌違法違規(guī)，或者由派出機(jī)構(gòu)組織專項(xiàng)核查。”
采訪中，南方某大型證券公司副總裁通過本刊建議，除了改革行政審批制度，還要完善券商資質(zhì)評價(jià)制度，借此強(qiáng)化行業(yè)準(zhǔn)入審核體系，提高證券公司的綜合管理能力。他同時(shí)建議，隨著證券行業(yè)的規(guī)范和發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步放寬證券公司網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置的數(shù)量和區(qū)域限制。在他看來，近年來，沿海與內(nèi)地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上呈現(xiàn)均衡化的趨勢，而與之配套的金融服務(wù)業(yè)卻仍存在巨大差異，其根本原因就是基于行業(yè)地方保護(hù)的區(qū)域限制，“這不僅導(dǎo)致部分地區(qū)競爭不充分，相關(guān)行業(yè)和公司的服務(wù)水平和管理能力也難以提高。”
談及下一步改革方向，有權(quán)威人士指出，“在市場發(fā)展的不同階段，行政許可的地位與作用有所不同。凡是市場主體能夠自主負(fù)責(zé)的，行政監(jiān)管要相應(yīng)收縮，適時(shí)淡出；對于市場無法有效調(diào)節(jié)的，行政監(jiān)管要及時(shí)跟上。”
“與此同時(shí)，在宏觀監(jiān)管層面，要進(jìn)一步研究宏觀審慎監(jiān)管問題，妥善處理證券機(jī)構(gòu)與資本市場、其他金融行業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)系，由關(guān)注個(gè)體金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定與安全，上升為關(guān)注整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”他最后說。
