國(guó)務(wù)院發(fā)文，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)啟動(dòng)，標(biāo)志中國(guó)將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。但其保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)及制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)仍需謹(jǐn)慎考量

中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的最后一塊盲區(qū)，終被制度覆蓋。

2011年6月1日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，2011年7月1日起，啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。受益人群是年滿16周歲、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件、且非在校學(xué)生的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。

6月13日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)正式下發(fā)。此舉亦被看做中國(guó)“全民養(yǎng)老”制度框架建立的標(biāo)志。

在此之前，中國(guó)最主要的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2009年末已覆蓋2.36億人；2009年，中國(guó)啟動(dòng)了新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并逐年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，到2010年底已有1.43億人參保；至于公務(wù)員和事業(yè)單位人員，則享有財(cái)政保障的退休金制度。幾大制度之外，城鎮(zhèn)的無(wú)業(yè)人員并無(wú)任何養(yǎng)老的社會(huì)保障。

據(jù)人力資源和社會(huì)保障部(下稱人社部)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，全國(guó)尚未納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鎮(zhèn)居民至少有5000萬(wàn)人以上，其中60歲以上的老人約2000萬(wàn)人。

在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)之前，已有部分省市試點(diǎn)建立了城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有些城市已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》則將從全國(guó)層面，確立城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

今年的試點(diǎn)范圍與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(下稱新農(nóng)保)試點(diǎn)基本一致，將覆蓋全國(guó)60%的地區(qū)。按照計(jì)劃，中國(guó)將在2012年基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋。

“從全民養(yǎng)老、人人都有老年保障這個(gè)目標(biāo)上來(lái)看，這是消除了制度上的最后一個(gè)盲點(diǎn)。”首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任呂學(xué)靜如是評(píng)價(jià)。

在不少學(xué)者看來(lái)，盡管當(dāng)前保障程度仍較低，卻是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的“飛躍”。然而，全覆蓋的光環(huán)之外，這一新制度的實(shí)際效果和運(yùn)行效率如何，仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

普遍補(bǔ)貼

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架與新農(nóng)保一致：在個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)上，政府予以補(bǔ)貼，以激勵(lì)居民參保、提高保障待遇。

具體而言，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇構(gòu)成，分作基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶兩部分。這與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中“統(tǒng)籌基金+個(gè)人賬戶”的結(jié)構(gòu)不同。后者的統(tǒng)籌基金由企業(yè)繳費(fèi)形成，而城鎮(zhèn)居民無(wú)雇主為其繳費(fèi)，該部分則全部由公共財(cái)政埋單，形成基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

政府承諾對(duì)符合待遇領(lǐng)取條件的參保人，全額支付每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。其中，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。對(duì)于在制度實(shí)施時(shí)已年滿60周歲的無(wú)業(yè)居民，不用繳費(fèi)，亦無(wú)任何門檻約束，即可按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

人社部農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，單靠城鎮(zhèn)居民個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶，不足以提供基本的養(yǎng)老保障，需要政府給予一定的補(bǔ)貼。

呂學(xué)靜說(shuō)，城市無(wú)就業(yè)居民始終被排斥在社保制度之外，政府理應(yīng)對(duì)弱勢(shì)群體有所傾斜，給予一定的補(bǔ)貼，“社會(huì)保障應(yīng)彌合不同階層間的差距”。

“用公共財(cái)政反哺無(wú)保障的老人，是一件特別正常的事情。”中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心副教授胡繼曄介紹，英國(guó)就有公共財(cái)政向無(wú)保障的弱勢(shì)老人提供津貼的“低保養(yǎng)老金”制度。

不過(guò)，在英國(guó)養(yǎng)老制度“補(bǔ)助金著重發(fā)給最需要的人”的原則下，這一由公共財(cái)政支付的補(bǔ)貼，乃是基于家計(jì)調(diào)查發(fā)放。申領(lǐng)者所獲得的補(bǔ)貼金額，是政府所劃定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)與其實(shí)際收入之間的差額。

因而，針對(duì)中國(guó)政府面向城鎮(zhèn)無(wú)就業(yè)群體的普遍補(bǔ)貼之舉，也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認(rèn)為城鎮(zhèn)無(wú)業(yè)居民并不一定都是無(wú)勞動(dòng)能力或就業(yè)能力低的弱勢(shì)群體，他們當(dāng)中也有自愿選擇不就業(yè)者。為無(wú)業(yè)者一律提供養(yǎng)老補(bǔ)貼，對(duì)納稅人不公，有“養(yǎng)懶人”之嫌。

制度效率疑慮

政府補(bǔ)貼之外，和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及新農(nóng)保一樣，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也強(qiáng)調(diào)個(gè)人賬戶的繳費(fèi)積累。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，參保人可自愿選擇繳費(fèi)檔次，從每年100元到1000元不等，每100元設(shè)置一檔。個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入?yún)⒈Ｈ说膫€(gè)人賬戶。待參保人年滿60歲，則每月從個(gè)人賬戶中領(lǐng)取養(yǎng)老金，金額為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以139。參保人多繳多得，若制度試點(diǎn)之時(shí)參保人距領(lǐng)取年齡不足15年的，允許補(bǔ)繳，累計(jì)繳費(fèi)不超過(guò)15年。

除此之外，為鼓勵(lì)城鎮(zhèn)無(wú)就業(yè)居民參保，地方政府還要給予每人每年不低于30元的補(bǔ)貼。

個(gè)人賬戶事實(shí)上就是個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，多繳多得，少繳少得。但此類完全積累式的養(yǎng)老計(jì)劃，均面臨巨大的保值增值壓力。

上海社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)兼上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)左學(xué)金指出，在當(dāng)前儲(chǔ)蓄事實(shí)上是負(fù)利率的情況下，若無(wú)好的保值增值的途徑，個(gè)人賬戶的大量資金將成為社保制度的負(fù)擔(dān)。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，無(wú)論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還是新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶，都只能存銀行和買國(guó)債。在某些省份，目前這筆補(bǔ)助資金其實(shí)僅納入財(cái)政專戶保管。

據(jù)測(cè)算，當(dāng)前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的實(shí)際收益率不足2%，而2005年以來(lái)的加權(quán)通貨膨脹率為2.22%——這意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不僅未能按制度要求實(shí)現(xiàn)保值增值，反而處于縮水狀態(tài)。

正因如此，學(xué)界對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中個(gè)人賬戶的存廢始終有爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，個(gè)人完全可以選擇商業(yè)部門進(jìn)行養(yǎng)老投資和儲(chǔ)蓄，而無(wú)必要在政府主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)框架下設(shè)立儲(chǔ)蓄計(jì)劃。

左學(xué)金還認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋人口總數(shù)相對(duì)較少，基金管理層級(jí)低且分散，基金管理成本相對(duì)較高。

而高成本下，社會(huì)效應(yīng)恐怕并非想象中那樣好。左學(xué)金認(rèn)為，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的起始年齡是16歲，距退休還有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。一個(gè)城鎮(zhèn)居民不可能在如此之長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都沒(méi)有就業(yè)，那么必然面臨城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)之間的銜接問(wèn)題。

“有沒(méi)有更優(yōu)化的方案可供選擇？”左學(xué)金介紹，很多無(wú)就業(yè)居民，是在職職工家屬。真正無(wú)依無(wú)靠又沒(méi)有勞動(dòng)能力的居民，應(yīng)該通過(guò)社會(huì)救助制度為其提供生活、養(yǎng)老保障。而對(duì)于職工的家屬，可以以“家屬養(yǎng)老保險(xiǎn)”的形式，為其提供養(yǎng)老保障。

在全覆蓋的光環(huán)之下，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)及制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，仍需謹(jǐn)慎考量。