6月27日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。該報(bào)告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，占GDP的27％。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62％；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80％；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58％。至此，中國(guó)地方政府債務(wù)第一次有了權(quán)威的官方數(shù)字。

　　這一權(quán)威數(shù)字既有可信之處，又有可質(zhì)疑之處。據(jù)審計(jì)署官員介紹，今年上半年，審計(jì)署派出4.13萬名審計(jì)人員，歷時(shí)三個(gè)月，對(duì)187.36萬筆地方政府性債務(wù)逐筆、逐項(xiàng)進(jìn)行了審計(jì)，工作深入細(xì)致，因而結(jié)果是可信的。

　　但是，人民銀行發(fā)布的《2010年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》稱，地方融資平臺(tái)貸款近14.4萬億元。銀監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)是，截至2010年11月，全國(guó)地方融資平臺(tái)貸款約9.1萬億元。國(guó)外一些機(jī)構(gòu)（如穆迪評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)）估計(jì)的數(shù)字更高。

　　上述不同統(tǒng)計(jì)有概念上的差異。國(guó)家審計(jì)署審計(jì)的范圍包括地方融資平臺(tái)債務(wù)和地方政府債券，涵蓋面大于央行和銀監(jiān)會(huì)。但審計(jì)署審計(jì)的地方融資平臺(tái)為6576個(gè)，比央行統(tǒng)計(jì)的數(shù)字少了3000個(gè)。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，在10.7萬億元地方政府債務(wù)中，有8.5萬億元為銀行貸款。如果把審計(jì)署未審計(jì)的地方融資平臺(tái)包括在內(nèi)，并按審計(jì)署已審計(jì)單位的平均數(shù)計(jì)算，那么，地方債務(wù)有可能接近15.6萬億元，其中銀行貸款為12.37萬億元。前者超過了央行報(bào)告中所述的數(shù)字，后者接近穆迪公司的估計(jì)，即審計(jì)署的審計(jì)低估了3.5萬億元銀行貸款。

　　如果將10.7萬億元的地方政府性債務(wù)，加上近三年中央政府代地方政府發(fā)行的6000億元債券、公共部門債務(wù)余額，以及公共部門的隱形負(fù)債，中國(guó)公共部門債務(wù)余額占GDP的比重約為50％左右，在60％的預(yù)警線之下。從總量上看，風(fēng)險(xiǎn)似乎可控，但從結(jié)構(gòu)上看，風(fēng)險(xiǎn)依然不小。

　　大公國(guó)際近期認(rèn)為，中國(guó)地方政府債務(wù)沒有太大的風(fēng)險(xiǎn)，但我認(rèn)為是有風(fēng)險(xiǎn)的。主要體現(xiàn)為，第一，真實(shí)的債務(wù)數(shù)額到底有多少，我們心里“沒底”。我們沒有數(shù)據(jù)，只能按照審計(jì)署提供的數(shù)據(jù)來計(jì)算。如前所述，審計(jì)署審計(jì)的地方融資平臺(tái)比央行少3000家，少了近三分之一。從這個(gè)角度來看的話，我覺得近15.6萬億元的數(shù)字也是有根據(jù)的。

　　第二，中國(guó)地方債務(wù)下一步還會(huì)增加，原因就在于6月底發(fā)改委發(fā)布通知，允許地方政府通過發(fā)債來建保障房。我估計(jì)，下一步，地方政府以修建保障房的名義借債會(huì)成為一股風(fēng)潮，類似的事情過去是出現(xiàn)過的。這個(gè)問題在下文中將詳述。

　　第三，一些人認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不大的一個(gè)理由是，中國(guó)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)地很快。但是，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年底，已有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100％，即其綜合財(cái)力小于當(dāng)期債務(wù)，處于破產(chǎn)境地。由于償債能力不足，一些地方政府開始借新還舊，甚至出現(xiàn)了逾期債務(wù)。這樣的問題，就不是靠財(cái)政收入增長(zhǎng)所能解決的問題了。

　　而且，據(jù)審計(jì)署表示：“部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴較大，至2010年底，地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。”在當(dāng)前的宏觀調(diào)控政策下，今年地方政府的土地出讓收入不會(huì)像去年那么好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年前五個(gè)月賣地收入下降了11％。如果土地財(cái)政持續(xù)惡化，地方政府有可能出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)。

　　根據(jù)此次審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署提出三項(xiàng)建議，一是要按照“誰舉債，誰負(fù)責(zé)”的原則，區(qū)別不同情況，積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)；二是要繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為；三是要建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。這三條建議的確很好，但政府能否采納和做到，則是問題。

　　單就最后一點(diǎn)來講，就涉及舉債主體、舉債方式、債信評(píng)級(jí)、抵押擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、還款安排、違約責(zé)任等。據(jù)披露，2010年底，在31個(gè)省級(jí)政府中，7個(gè)未出臺(tái)地方政府性債務(wù)管理規(guī)定，8個(gè)未明確債務(wù)歸口管理部門，14個(gè)未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度，24個(gè)未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制?？梢姡覀兊呐e債機(jī)制很不完善。

　　但現(xiàn)在，政府卻不是在完善舉債機(jī)制上下功夫，而是在“開口子”上用力。如前所述，就在清理地方融資平臺(tái)、抑制地方債務(wù)膨脹的同時(shí)，發(fā)改委在6月底發(fā)布通知，允許地方政府通過發(fā)債、借貸解決保障房建設(shè)的融資問題。

　　不錯(cuò)，保障房建設(shè)是一大民生工程，其資金缺口的確很大。但問題在于如何來解決這個(gè)問題。保障房是需要地方政府花錢的，而發(fā)展房地產(chǎn)，地方政府是賺錢的，有這個(gè)矛盾在，就使地方政府不愿投資建保障房，但中央政府又下令地方政府這么做，地方政府不想掏錢，所以就要想辦法籌錢，所以發(fā)改委就給開了這么個(gè)“口子”。這實(shí)質(zhì)上是地方通過發(fā)債，來要求中央在保障房上掏錢。

　　但如何能保證這些資金用于保障房建設(shè)？如果地方政府不將其不用于保障房建設(shè)，中央政府怎么辦？這些安排都沒有。連這些安排都沒有，就輕易“放口子”，我覺得這個(gè)事情太危險(xiǎn)了。

　　保障房的問題我過去講過，其實(shí)用不著花那么多錢，不需要每年建1000萬套，只需要政策上做出調(diào)整，承認(rèn)“城中村”和小產(chǎn)權(quán)房的合法性，就可以緩解住房問題。但由于政府被強(qiáng)勢(shì)群體綁架，不愿這么做，所以這個(gè)問題也解決不了。政府一方面不承認(rèn)市場(chǎng)供給廉租房的合法性，各地要改造“城中村”、取締小產(chǎn)權(quán)房，另一方面又宣布要在未來五年里蓋3600萬套保障房，這本身就是悖謬的。允許地方政府舉債搞保障房建設(shè)，反而更讓地方債務(wù)膨脹有了名正言順的理由。

　　最終的問題是責(zé)任機(jī)制問題。就算地方政府有很多的財(cái)政收入，有很多的土地出讓金，接下來的問題是，地方政府愿不愿意還債？沒有約束，沒有擔(dān)保，地方政府為什么要還錢？花別人的錢，辦自己的事情，地方政府會(huì)很高興。它們不還錢，而是把錢拿去投資，這對(duì)它們來說，也是一種理性經(jīng)濟(jì)行為。

　　過去我常說，哪個(gè)地方政府要發(fā)債，可以，先把那里的“五套班子”的個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵押出去。你看能不能控制住地方債務(wù)泛濫問題？一旦事關(guān)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和“烏紗帽”，我想馬上就可以控制住。所以關(guān)鍵還是責(zé)任機(jī)制的缺乏。有了責(zé)任機(jī)制，才能讓地方政府的發(fā)債變得理性起來。

　　如果不解決一系列制度性問題，一味“開口子”，只會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)更加泛濫。綜上所述，對(duì)于地方政府的債務(wù)問題，我們一定不要掉以輕心。