美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況
美國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險制度形成歷經(jīng)三個階段。一是政府直接辦理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù),獨家經(jīng)營“單軌制”階段。此間,聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司直接開展農(nóng)作物保險業(yè)務(wù),以只承保小麥、棉花和煙草保險等為主,保險責任為多種風險,農(nóng)作物保險承保面積有限,農(nóng)民參與率較低。二是政府引進私營商業(yè)保險公司共同經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“雙軌制”階段。三是政府提供補貼并完全交由私營商業(yè)保險公司獨家經(jīng)營和代理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“單軌制”階段。
美國農(nóng)作物保險形式。一是多種風險農(nóng)作物保險。這是美國最早開設(shè)的農(nóng)作物保險業(yè)務(wù),保險的范圍最廣,保險作物約為70種,保險責任包括干旱、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡、雹災(zāi)、火災(zāi)和作物病蟲害等。二是團體風險保險。該險種的保險產(chǎn)量與所在地該農(nóng)作物的平均產(chǎn)量掛鉤。當所在地平均產(chǎn)量因受災(zāi)損失而低于保險產(chǎn)量時,保險公司負責提供補償,而不考慮各個農(nóng)場實際產(chǎn)量的高低。三是收入保險。自1994年農(nóng)作物保險改革法生效以來,收入保險成為美國農(nóng)村地區(qū)最受歡迎的險種。四是冰雹險。在美國農(nóng)業(yè)保險中,大型天災(zāi)險種一般都是由政府支持的,但惟一例外就是冰雹險,這是一個完全由私營保險公司開展的純商業(yè)險種。
開辦農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗。一是實行強制保險與自愿保險相結(jié)合的原則。為了避免逆選擇,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用,美國聯(lián)邦政府規(guī)定不參加農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民將得不到政府其他計劃的福利,對農(nóng)作物保險實行了事實上的強制性參加。二是政府強大的財政支持。由于農(nóng)作物收獲保險風險大、賠付率高,一般情況下,私營保險公司難以單獨承擔農(nóng)業(yè)保險的巨大風險。三是單獨的費率、保費和保險金額的計算方法。其計算方法與一般財產(chǎn)保險的計算方法區(qū)別很大。農(nóng)作物保險的費率主要是由保險人根據(jù)投保農(nóng)戶(農(nóng)場主)所選擇的險種的保障水平加以計算和調(diào)整。四是政府宏觀調(diào)控、私營保險公司經(jīng)營的模式。政府負責宏觀調(diào)控,對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)給予刺激,如積極立法、財政補貼、免稅等。
中美兩國農(nóng)業(yè)保險的異同
共同點。主要包括:為了增強農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟穩(wěn)定性,開展農(nóng)業(yè)保險是必要的;開展農(nóng)業(yè)保險需要政府法律上、經(jīng)濟上、行政上的支持;開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)必須具有一定的規(guī)模;開展農(nóng)業(yè)保險需要讓商業(yè)性保險公司更多地參與;應(yīng)當在WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的協(xié)議框架內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險;開展農(nóng)業(yè)保險要同防災(zāi)、減災(zāi)工作相結(jié)合。
差異點。一是對農(nóng)險的探索歷程不同。美國政府是在私人公司多次試辦農(nóng)作物保險失敗后才開始研究農(nóng)業(yè)保險的。經(jīng)過了16年的調(diào)研和多次聽證后,國會于1935年通過第一部聯(lián)邦農(nóng)作物保險法,政府開始經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。我國農(nóng)險雖然自二十世紀30年代曾陸續(xù)試辦,但由于既缺少必要的經(jīng)濟基礎(chǔ),又沒有法律來規(guī)范,大都是曇花一現(xiàn)。新中國成立伊始即開辦農(nóng)業(yè)保險,但1958年中斷。1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險以來,基本是在商業(yè)保險的框架內(nèi)試驗,農(nóng)業(yè)保險的供給難以滿足農(nóng)業(yè)對保險的需求。二是對農(nóng)業(yè)保險的決策機制不同。美國采取的是國會聽證制度。決策公開、透明,公眾的參與率高,比較科學,從農(nóng)險是否開展到法律的修訂都是如此。中國是政府官員決策,公眾的參與率低。近幾年盡管有關(guān)部門對農(nóng)業(yè)保險的改革進行了專題調(diào)研,但對決策影響不大。三是農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)的建設(shè)水平不同。美國有完備的農(nóng)險法律體系,法律規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)支持農(nóng)業(yè)保險。中國至今還沒有一部農(nóng)業(yè)保險法,只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險活動的《保險法》。
我國農(nóng)業(yè)保險中面臨的突出矛盾
自然需求不斷增加,但有效需求嚴重不足。1978年中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損失為162億元,1994年則為1944億元,10余年增長10多倍。2008年,我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)更為嚴重:“1·25”南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、“5·12”汶川大地震、6月南方9省暴雨洪災(zāi)、年末全國冬小麥大面積持續(xù)干旱,損失數(shù)以億計。
費率高但農(nóng)業(yè)風險保障不足。農(nóng)業(yè)保險的保險費率遠高于一般財產(chǎn)保險的保險費率。如中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司的農(nóng)業(yè)保險費率約為5%~12%,其中玉米、小麥為5%,棉花為6%,甜菜和蔬菜達到10%,而一般財產(chǎn)保險的保險費率僅為0.2%~2%。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險費率高企的原因是農(nóng)作物損失率和養(yǎng)殖業(yè)死亡率高。
高賠付率與商業(yè)保險公司經(jīng)營目標的矛盾。由于農(nóng)業(yè)保險承保的風險不僅發(fā)生概率高,而且損失集中、覆蓋面大,其賠付率遠高于一般的財產(chǎn)保險。農(nóng)業(yè)保險的平均綜合賠付率超過120%,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營長期處于虧損狀態(tài)。這種情況顯然有悖于保險公司以盈利為目標的商業(yè)化經(jīng)營宗旨。
共同點。主要包括:為了增強農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟穩(wěn)定性,開展農(nóng)業(yè)保險是必要的;開展農(nóng)業(yè)保險需要政府法律上、經(jīng)濟上、行政上的支持;開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)必須具有一定的規(guī)模;開展農(nóng)業(yè)保險需要讓商業(yè)性保險公司更多地參與;應(yīng)當在WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的協(xié)議框架內(nèi)開展農(nóng)業(yè)保險;開展農(nóng)業(yè)保險要同防災(zāi)、減災(zāi)工作相結(jié)合。
差異點。一是對農(nóng)險的探索歷程不同。美國政府是在私人公司多次試辦農(nóng)作物保險失敗后才開始研究農(nóng)業(yè)保險的。經(jīng)過了16年的調(diào)研和多次聽證后,國會于1935年通過第一部聯(lián)邦農(nóng)作物保險法,政府開始經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。我國農(nóng)險雖然自二十世紀30年代曾陸續(xù)試辦,但由于既缺少必要的經(jīng)濟基礎(chǔ),又沒有法律來規(guī)范,大都是曇花一現(xiàn)。新中國成立伊始即開辦農(nóng)業(yè)保險,但1958年中斷。1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險以來,基本是在商業(yè)保險的框架內(nèi)試驗,農(nóng)業(yè)保險的供給難以滿足農(nóng)業(yè)對保險的需求。二是對農(nóng)業(yè)保險的決策機制不同。美國采取的是國會聽證制度。決策公開、透明,公眾的參與率高,比較科學,從農(nóng)險是否開展到法律的修訂都是如此。中國是政府官員決策,公眾的參與率低。近幾年盡管有關(guān)部門對農(nóng)業(yè)保險的改革進行了專題調(diào)研,但對決策影響不大。三是農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)的建設(shè)水平不同。美國有完備的農(nóng)險法律體系,法律規(guī)定聯(lián)邦政府應(yīng)支持農(nóng)業(yè)保險。中國至今還沒有一部農(nóng)業(yè)保險法,只能執(zhí)行規(guī)范商業(yè)性保險活動的《保險法》。
我國農(nóng)業(yè)保險中面臨的突出矛盾
自然需求不斷增加,但有效需求嚴重不足。1978年中國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的損失為162億元,1994年則為1944億元,10余年增長10多倍。2008年,我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)更為嚴重:“1·25”南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、“5·12”汶川大地震、6月南方9省暴雨洪災(zāi)、年末全國冬小麥大面積持續(xù)干旱,損失數(shù)以億計。
費率高但農(nóng)業(yè)風險保障不足。農(nóng)業(yè)保險的保險費率遠高于一般財產(chǎn)保險的保險費率。如中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司的農(nóng)業(yè)保險費率約為5%~12%,其中玉米、小麥為5%,棉花為6%,甜菜和蔬菜達到10%,而一般財產(chǎn)保險的保險費率僅為0.2%~2%。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險費率高企的原因是農(nóng)作物損失率和養(yǎng)殖業(yè)死亡率高。
高賠付率與商業(yè)保險公司經(jīng)營目標的矛盾。由于農(nóng)業(yè)保險承保的風險不僅發(fā)生概率高,而且損失集中、覆蓋面大,其賠付率遠高于一般的財產(chǎn)保險。農(nóng)業(yè)保險的平均綜合賠付率超過120%,農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營長期處于虧損狀態(tài)。這種情況顯然有悖于保險公司以盈利為目標的商業(yè)化經(jīng)營宗旨。
美國農(nóng)業(yè)保險成功經(jīng)驗對我國的啟示
完善農(nóng)業(yè)保險法律體系及相關(guān)配套制度。一是出臺《農(nóng)業(yè)保險法》,把農(nóng)業(yè)保險納入法制化軌道,用法規(guī)形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經(jīng)營主體應(yīng)享受的具體優(yōu)惠政策,明確農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的性質(zhì)、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、農(nóng)業(yè)再保險辦法等。二是完善與農(nóng)業(yè)保險密切相關(guān)的配套制度。包括:制定相應(yīng)的信貸扶持政策,規(guī)定金融機構(gòu)對參保農(nóng)戶優(yōu)先提供信貸,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司提供流動性資金,允許其申請一定額度的無息或低息貸款;制定相應(yīng)的稅收扶持政策,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險公司免征部分稅賦,保證其長期穩(wěn)定經(jīng)營。
建立相關(guān)再保險機構(gòu)與制度。一是成立國家農(nóng)作物保險公司。代表政府制定政策、監(jiān)管、再保險和綜合服務(wù):負責向私營農(nóng)作物保險公司再保險提供費用補貼,向農(nóng)民提供保費補貼;與各私營保險公司協(xié)商,簽訂標準再保險協(xié)議,向私營保險公司提供再保險支持;對私營保險公司執(zhí)行法律和再保險協(xié)議的情況進行檢查和監(jiān)督。二是仿照美國的《標準再保險協(xié)議》制定實用的再保險政策。形式上,可將再保險分為比例再保險和非比例再保險。對比例再保險,私營保險公司可以將任何合格合同指定到風險轉(zhuǎn)移基金、發(fā)展基金和商業(yè)基金中的任何一種,保險人利用所有比例再保險分出業(yè)務(wù)后,必須至少保留一定數(shù)量的農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。三是建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體。發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險,探索發(fā)展相互制、合作制等農(nóng)業(yè)保險組織,建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。
政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)再保險補貼。一是明確再保險補貼的重點。應(yīng)主要對糧棉糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行再保險補貼,以增強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和出口農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。二是選擇適當再保險補貼方式。包括對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)采取低稅或免稅政策,并借鑒美國做法,對農(nóng)業(yè)保險補貼采取保費補貼和業(yè)務(wù)費用補貼兩種方式。三是探索建立財務(wù)再保險補貼制度。財務(wù)再保險起源于美國的非壽險市場,引入到農(nóng)業(yè)再保險中并大力加以資金補貼支持,則既可以調(diào)動農(nóng)民投保,增加保費收入,提高農(nóng)業(yè)整體保障水平,又可以推動農(nóng)業(yè)再保險公司積極投入到農(nóng)業(yè)保險中去,減輕政府的負擔。四是為農(nóng)業(yè)保險建立巨災(zāi)補償基金。各級政府財政每年撥出一定資金設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金,以備補償農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)損失。
加強再保險品種創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。一是提高從事農(nóng)業(yè)再保險人員的待遇。二是委托有關(guān)大專院校培養(yǎng)高層次專門人才。三是加強在崗職工培訓(xùn)與管理,提高現(xiàn)有工作人員業(yè)務(wù)理論水平和實際操作技能。
完善農(nóng)業(yè)保險法律體系及相關(guān)配套制度。一是出臺《農(nóng)業(yè)保險法》,把農(nóng)業(yè)保險納入法制化軌道,用法規(guī)形式明確農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性、政府的管理職能和具體的支持方式、經(jīng)營主體應(yīng)享受的具體優(yōu)惠政策,明確農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的性質(zhì)、經(jīng)營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、農(nóng)業(yè)再保險辦法等。二是完善與農(nóng)業(yè)保險密切相關(guān)的配套制度。包括:制定相應(yīng)的信貸扶持政策,規(guī)定金融機構(gòu)對參保農(nóng)戶優(yōu)先提供信貸,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的公司提供流動性資金,允許其申請一定額度的無息或低息貸款;制定相應(yīng)的稅收扶持政策,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險公司免征部分稅賦,保證其長期穩(wěn)定經(jīng)營。
建立相關(guān)再保險機構(gòu)與制度。一是成立國家農(nóng)作物保險公司。代表政府制定政策、監(jiān)管、再保險和綜合服務(wù):負責向私營農(nóng)作物保險公司再保險提供費用補貼,向農(nóng)民提供保費補貼;與各私營保險公司協(xié)商,簽訂標準再保險協(xié)議,向私營保險公司提供再保險支持;對私營保險公司執(zhí)行法律和再保險協(xié)議的情況進行檢查和監(jiān)督。二是仿照美國的《標準再保險協(xié)議》制定實用的再保險政策。形式上,可將再保險分為比例再保險和非比例再保險。對比例再保險,私營保險公司可以將任何合格合同指定到風險轉(zhuǎn)移基金、發(fā)展基金和商業(yè)基金中的任何一種,保險人利用所有比例再保險分出業(yè)務(wù)后,必須至少保留一定數(shù)量的農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。三是建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體。發(fā)展多形式、多渠道的農(nóng)業(yè)保險,探索發(fā)展相互制、合作制等農(nóng)業(yè)保險組織,建立適合我國國情的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。
政府應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)再保險補貼。一是明確再保險補貼的重點。應(yīng)主要對糧棉糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行再保險補貼,以增強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和出口農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。二是選擇適當再保險補貼方式。包括對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)采取低稅或免稅政策,并借鑒美國做法,對農(nóng)業(yè)保險補貼采取保費補貼和業(yè)務(wù)費用補貼兩種方式。三是探索建立財務(wù)再保險補貼制度。財務(wù)再保險起源于美國的非壽險市場,引入到農(nóng)業(yè)再保險中并大力加以資金補貼支持,則既可以調(diào)動農(nóng)民投保,增加保費收入,提高農(nóng)業(yè)整體保障水平,又可以推動農(nóng)業(yè)再保險公司積極投入到農(nóng)業(yè)保險中去,減輕政府的負擔。四是為農(nóng)業(yè)保險建立巨災(zāi)補償基金。各級政府財政每年撥出一定資金設(shè)立農(nóng)業(yè)保險基金,以備補償農(nóng)業(yè)的巨災(zāi)損失。
加強再保險品種創(chuàng)新和人才培養(yǎng)。一是提高從事農(nóng)業(yè)再保險人員的待遇。二是委托有關(guān)大專院校培養(yǎng)高層次專門人才。三是加強在崗職工培訓(xùn)與管理,提高現(xiàn)有工作人員業(yè)務(wù)理論水平和實際操作技能。
