就我國銀行業(yè)而言，從中央銀行、政策銀行到商業(yè)銀行，無不處于政府強(qiáng)有力的控制和監(jiān)管之下。對商業(yè)銀行特別是城市商業(yè)銀行的行政化經(jīng)營阻礙了金融市場的健康發(fā)展。而目前一些城市商業(yè)銀行盲目擴(kuò)張的背后，正是地方政府特殊的利益驅(qū)動(dòng)。

一、我國城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展原因分析

（一）我國城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀

我國城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展始于2006年。當(dāng)時(shí)，為解決城市商業(yè)銀行經(jīng)營區(qū)域限制產(chǎn)生的問題，銀監(jiān)會(huì)頒布《城市商業(yè)銀行異地分支機(jī)構(gòu)管理辦法》，采取“分而治之”的監(jiān)管思路，明確鼓勵(lì)有實(shí)力的城市商業(yè)銀行通過收購、重組或直接設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等模式，在所在城市以外的郊區(qū)（縣）、周邊地區(qū)及鄰近其他經(jīng)濟(jì)區(qū)布局，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營。2006年4月，上海銀行在寧波設(shè)立分行，成為我國第一家實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展的城市商業(yè)銀行。

2007年，原銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人提出“陽光普照”概念，在監(jiān)管上要求對城市商業(yè)銀行進(jìn)行審慎的同質(zhì)同類監(jiān)管，并同時(shí)允許城市商業(yè)銀行在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，從而獲得與其他金融機(jī)構(gòu)同等的權(quán)利。 2009年，銀監(jiān)會(huì)又頒布了《中小商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入政策的調(diào)整意見（試行）》，進(jìn)一步放松對中小商業(yè)銀行在中國西部和東北等地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的限制，取消了對城市商業(yè)銀行運(yùn)營資金的限制，使之能夠更好地發(fā)展地方金融、服務(wù)中小企業(yè)。這一系列政策建立起的城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展準(zhǔn)入政策體系，刺激了城市商業(yè)銀行擴(kuò)張，許多中型城市商業(yè)銀行也開始向縣級(jí)及省外市場輻射。

五年以來，城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展速度加快，開展范圍更加廣闊，逐步打破了長期以來經(jīng)營所受的地域限制，拓展了金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。截至2010年年底，全國已有78家城市商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域發(fā)展，占全部147家城市商業(yè)銀行的53％，其中包括北京銀行、上海銀行等大型城市商業(yè)銀行，也不乏大量小型城市商業(yè)銀行，形成了城市商業(yè)銀行業(yè)務(wù)拓展的趨勢。

正當(dāng)各地城市商業(yè)銀行紛紛全面進(jìn)行跨區(qū)域擴(kuò)張之時(shí)，我國政府開始實(shí)行從緊的金融調(diào)控政策，強(qiáng)化對城市商業(yè)銀行的監(jiān)管。2011年“兩會(huì)”期間，國務(wù)院負(fù)責(zé)同志點(diǎn)名批評(píng)一家城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域擴(kuò)張，成為政府限制城市商業(yè)銀行異地?cái)U(kuò)張的序幕。銀監(jiān)會(huì)一位負(fù)責(zé)同志隨后也指出，今后將審慎推進(jìn)城市商業(yè)銀行跨區(qū)域經(jīng)營，同時(shí)將重點(diǎn)檢查城市商業(yè)銀行的內(nèi)控機(jī)制，暫停審批內(nèi)控不健全的城市商業(yè)銀行新設(shè)網(wǎng)點(diǎn)申請。我國城市商業(yè)銀行跨區(qū)域擴(kuò)張?jiān)庥稣哒{(diào)控，是銀行高速擴(kuò)張帶來一系列顯著問題和隱性問題之后的必然結(jié)果。

（二）城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展原因分析

城市商業(yè)銀行是我國20世紀(jì)90年代中期對原有城市信用合作社進(jìn)行改造的產(chǎn)物，其成立旨在降低并化解各地方原有城市信用合作社在經(jīng)營過程中逐步積累起來的金融風(fēng)險(xiǎn)，因此，城市商業(yè)銀行從設(shè)立開始的定位就是“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，服務(wù)中小企業(yè)，服務(wù)城市居民”，事實(shí)上，這種定位和功能類似于美國的單一銀行制商業(yè)銀行模式，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義。但從另一方面來說，城市商業(yè)銀行的定位又限制了其做大做強(qiáng)，特別是經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的城市商業(yè)銀行吸儲(chǔ)能力較弱，無法滿足當(dāng)?shù)仄髽I(yè)融資需求，迫使城市商業(yè)銀行發(fā)展必須探索跨區(qū)域經(jīng)營之路?？鐓^(qū)域擴(kuò)張能夠降低經(jīng)營成本、貸款損失和破產(chǎn)概率，維持金融穩(wěn)定，這些積極效應(yīng)推動(dòng)了城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域擴(kuò)張，是城市商業(yè)銀行發(fā)展的良性因素。

從外部原因來看，2006年開始的中國城市商業(yè)銀行跨區(qū)域擴(kuò)張?jiān)从谥袊鹑跇I(yè)的對外開放。為實(shí)踐中國加入世界貿(mào)易組織的承諾，2006年11月15日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國外資銀行管理?xiàng)l例》，正式對外開放中國金融業(yè)市場。因此，無論是前期五大國有銀行的股份制改革和謀求上市，還是城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域擴(kuò)張，都是為了應(yīng)對金融業(yè)開放帶來的巨大競爭沖擊。此外，2008年爆發(fā)的全球金融危機(jī)也成為推動(dòng)城市商業(yè)銀行跨區(qū)域擴(kuò)張的外部動(dòng)因——在經(jīng)濟(jì)下行周期，金融管制和市場準(zhǔn)入相對前幾年有所放松，國內(nèi)金融業(yè)改革和發(fā)展速度明顯加快。

但是，在近年大規(guī)模的城市商業(yè)銀行跨區(qū)域擴(kuò)張的進(jìn)程中，來自各級(jí)地方政府的政治主導(dǎo)超越了城市商業(yè)銀行自身發(fā)展階段，出現(xiàn)了不少盲目擴(kuò)張。從歷史情況看，大多數(shù)城市商業(yè)銀行是在對地方原有城市信用社重組的基礎(chǔ)上設(shè)立的，地方政府通過幫助城市商業(yè)銀行解決歷史壞賬等問題成為大股東，從而導(dǎo)致城市商業(yè)銀行成立初期產(chǎn)權(quán)不明晰，地方政府行政色彩濃厚。隨著城市商業(yè)銀行經(jīng)營的放開，地方政府將金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展作為其政績，不僅希望做大本地金融機(jī)構(gòu)規(guī)模，尋求上市，還提供各種條件引進(jìn)外地金融機(jī)構(gòu)，甚至將推動(dòng)本地區(qū)城市商業(yè)銀行跨區(qū)域經(jīng)營并上市融資列入地方“十二五”規(guī)劃，進(jìn)行盲目擴(kuò)張，帶來一系列嚴(yán)重問題。

二、城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展存在的問題

（一）加劇了金融資源的區(qū)域分布不平衡

城市商業(yè)銀行集中進(jìn)入發(fā)達(dá)城市、地區(qū)，加劇了金融資源的區(qū)域分布不平衡，增加了競爭激烈程度。數(shù)據(jù)顯示，東部發(fā)達(dá)地區(qū)城市商業(yè)銀行跨區(qū)域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的數(shù)量顯著多于東北地區(qū)、中西部地區(qū)。 2010年，城市商業(yè)銀行共設(shè)立跨區(qū)域分行103家，其中東部地區(qū)55家，占比54％；中部地區(qū)18家，占比17％；西部地區(qū)30家，占比29％ 。城市商業(yè)銀行在區(qū)域分布上的重疊，進(jìn)一步促使有限的金融資源向較發(fā)達(dá)地區(qū)集中，拉大了中西部地區(qū)金融服務(wù)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。

（二）加劇了金融資源的縱向分布不平衡

城市商業(yè)銀行的全面擴(kuò)張使我國多層次銀行體系出現(xiàn)斷層。我國多層次銀行體系包括農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和國有銀行，這些金融機(jī)構(gòu)分別服務(wù)于農(nóng)村、單個(gè)城市、區(qū)域和全國市場，這樣的銀行結(jié)構(gòu)體系有利于拓寬金融服務(wù)的廣度和深度。城市商業(yè)銀行片面追求規(guī)模和速度，在發(fā)展戰(zhàn)略上復(fù)制大銀行的戰(zhàn)略理念，造成原有的多層次定位發(fā)生變化，惡化了中小企業(yè)金融服務(wù)環(huán)境。

（三）經(jīng)營同質(zhì)化趨勢嚴(yán)重

城市商業(yè)銀行經(jīng)營的同質(zhì)化趨勢加劇了各銀行之間的競爭，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)。在發(fā)展路徑上，各城市商業(yè)銀行都是首先選擇在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域進(jìn)行網(wǎng)點(diǎn)布局，在這些重點(diǎn)地區(qū)擴(kuò)張之后，積極爭取上市。在服務(wù)對象上，城市商業(yè)銀行原本的客戶定位為服務(wù)于市民和中小企業(yè)，但現(xiàn)實(shí)中這些銀行往往忽視細(xì)分市場，與國有銀行和股份制銀行爭搶大客戶，提高了競爭難度。在業(yè)務(wù)內(nèi)容上，城市商業(yè)銀行提供的金融產(chǎn)品趨同，競爭力不大，因此在目前負(fù)利率和存貸比失調(diào)的壓力環(huán)境下，一些銀行不惜采用違規(guī)操作手段惡性競爭，造成嚴(yán)重后果。例如2010年12月6日發(fā)生的齊魯銀行60億金融票據(jù)詐騙案，就是城市商業(yè)銀行不正當(dāng)競爭造成的惡果。

（四）銀行風(fēng)險(xiǎn)管理存在長期隱患

城市商業(yè)銀行的大規(guī)模擴(kuò)張已導(dǎo)致其經(jīng)營超過風(fēng)險(xiǎn)管控能力，存在長期隱患。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)依據(jù)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、管理、盈利、流動(dòng)性和市場風(fēng)險(xiǎn)狀況六個(gè)單項(xiàng)要素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，跨區(qū)經(jīng)營的城市商業(yè)銀行須達(dá)到監(jiān)管評(píng)級(jí)二級(jí)（含二級(jí)）以上水平；但在省內(nèi)實(shí)行聯(lián)合重組后達(dá)到三級(jí)的，可在省內(nèi)尚未設(shè)立城市商業(yè)銀行的城市設(shè)立異地分行。然而由于各城市商業(yè)銀行背后的地區(qū)利益，在實(shí)際過程中，地方政府往往通過各種力量繞開或無視上述指標(biāo)，違規(guī)擴(kuò)張。據(jù)調(diào)查，目前全國147家城市商業(yè)銀行達(dá)到監(jiān)管評(píng)級(jí)二級(jí)的僅50多家，潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。三、城市商業(yè)銀行定位及發(fā)展方向

從美國銀行業(yè)發(fā)展歷史來看，寬松、放開的城市商業(yè)銀行跨區(qū)域經(jīng)營模式可以促進(jìn)銀行間的競爭，提高銀行經(jīng)營效率和服務(wù)水平，增加居民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，相比區(qū)域限制利大于弊。因此，跨區(qū)域經(jīng)營是銀行業(yè)規(guī)模效應(yīng)特性的內(nèi)在要求，也是城市商業(yè)銀行必須長期堅(jiān)持的發(fā)展方向。但是，城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域發(fā)展不能片面追求規(guī)模和速度，忽視高速發(fā)展背后潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域發(fā)展需要堅(jiān)持以下幾點(diǎn)原則：

（一）全面評(píng)估，準(zhǔn)確定位

從規(guī)模上看，盡管目前我國城市商業(yè)銀行總資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到7．8萬億元，但僅占我國銀行業(yè)金融總資產(chǎn)的8．24％，與國有銀行和大型股份制銀行之間仍存在較大差距，甚至城市商業(yè)銀行之間差距也很明顯。單就城市商業(yè)銀行而言，排名前10的城市商業(yè)銀行資產(chǎn)總和超過3．2萬億元，占我國城市商業(yè)銀行總資產(chǎn)的40％，個(gè)體差異也較為突出。從外部環(huán)境來看，城市商業(yè)銀行跨區(qū)域經(jīng)營準(zhǔn)入政策實(shí)施五年以來，國內(nèi)外金融環(huán)境和市場情況也發(fā)生了較大變化。因此，無論是中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是城市商業(yè)銀行自身均應(yīng)該在全面評(píng)估城市商業(yè)銀行跨區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上找準(zhǔn)定位，體現(xiàn)城市商業(yè)銀行發(fā)展的差異化特色，形成本銀行獨(dú)特的核心競爭力，樹立品牌形象，適應(yīng)我國全國性、區(qū)域性、社區(qū)銀行和專業(yè)銀行的多層次銀行體系建設(shè)的要求。

一方面，規(guī)模較大、管理較好的城市商業(yè)銀行可以通過跨區(qū)域發(fā)展鞏固基礎(chǔ)，增強(qiáng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)盈利。另一方面，小規(guī)模城市商業(yè)銀行則可定位于社區(qū)銀行和專業(yè)銀行，深入到區(qū)縣級(jí)地區(qū)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，為地方中小企業(yè)服務(wù)，遵循“以較少資本博取較大收益”的路子，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。

（二）推進(jìn)民營化進(jìn)程，完善銀行治理結(jié)構(gòu)

盡管我們堅(jiān)持金融是經(jīng)濟(jì)的核心，銀行是國民經(jīng)濟(jì)的命脈，政府對于銀行業(yè)的控制意義重大。但就我國銀行業(yè)而言，從中央銀行、政策銀行到商業(yè)銀行，無不處于政府強(qiáng)有力的控制和監(jiān)管之下。對商業(yè)銀行特別是城市商業(yè)銀行的行政化經(jīng)營阻礙了金融市場的健康發(fā)展。而目前一些城市商業(yè)銀行盲目擴(kuò)張的背后，正是地方政府特殊的利益驅(qū)動(dòng)。

作為城市商業(yè)銀行大股東的地方政府，往往并不關(guān)心銀行的實(shí)際收益率，只注重短期政績，這在很大程度上增加了銀行的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。只有完善城市商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市商業(yè)銀行民營化進(jìn)程，淡化行政色彩，發(fā)揮市場對銀行經(jīng)營行為的主導(dǎo)作用，才能從根本上避免銀行盲目擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)金融創(chuàng)新，增強(qiáng)資本活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，培養(yǎng)管理人才

要在明確跨區(qū)域發(fā)展帶來的積極效應(yīng)的同時(shí)也要注意到伴隨而來的風(fēng)險(xiǎn)。出于資本金薄弱、補(bǔ)充資本金渠道狹窄、貸款集中度高、信用體系不健全等各方面的原因，使得城市商業(yè)銀行很有必要在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理方面做足功課。另外，城市商業(yè)銀行中工作人員的學(xué)歷普遍不高也是一個(gè)亟待解決的問題。因此，一方面要針對目前城市商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理方面的不足，轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，確定合理的業(yè)績目標(biāo)，健康、穩(wěn)健地發(fā)展。同時(shí)要構(gòu)建全面風(fēng)險(xiǎn)管理架構(gòu)，對信貸風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)等不同風(fēng)險(xiǎn)、不同業(yè)務(wù)、不同地區(qū)進(jìn)行差別化管理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測和量化管理。另一方面，要加大人才培養(yǎng)力度，做好人才儲(chǔ)備，滿足跨區(qū)域發(fā)展的人力資源需求，同時(shí)為人才發(fā)展提供好的平臺(tái)。（■邱兆祥 熊江融 作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）