一份主題為鐵路系統(tǒng)分權(quán)改革的內(nèi)部《征求意見稿》，正在鐵道部中高層吸納眾議。

這份《征求意見稿》試圖劃定鐵道部和其治下鐵路局、合資公司之間的權(quán)力和收益邊界。一位來自鐵道部的知情人士告訴記者，盡管“權(quán)力分到什么程度、放到什么級別”高層還在討論中，但地方鐵路局自主經(jīng)營權(quán)放開已無障礙。

如改革得以施行，長期以來管得過死的地方鐵路經(jīng)營環(huán)境有望松動，鐵路局、合資公司或?qū)@準參與轄內(nèi)鐵路沿線的房地產(chǎn)開發(fā)和廣告經(jīng)營權(quán)，并將從中留存相當比例的收入。

不過，“成本、收入的清算以及行車調(diào)度這兩項至關(guān)重要的大權(quán)，預(yù)計鐵道部仍會緊握不放。”上述知情人士表示，鐵道部的此次改革初步定性為“適度調(diào)整”，“不合適的放權(quán)改革可能會導(dǎo)致混亂。”

目前，鐵道部已就如何向鐵路局分權(quán)小范圍征求意見。此前不久，部里曾組織中高層官員專門召開過一次論證會議。行業(yè)內(nèi)暫時未聽聞國務(wù)院層面對此改革意見給予正式反饋。

從20世紀80年代開始的“大包干”、全路經(jīng)濟承包制，到資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、路網(wǎng)分離，作為從封閉系統(tǒng)到開放系統(tǒng)的每一次嘗試，鐵道部歷來的改革議題都備受關(guān)注，亦因?qū)覍蚁萦谕钊耸?/p>

對于此次分權(quán)改革，業(yè)內(nèi)人士稱，由于改革仍然沒有觸及“政企合一”這一體制核心，在真正意義上的市場主體沒有確立之前，“當前改革都僅是微調(diào)”。

1、清算分權(quán)：地方路局期望留存大部分創(chuàng)造性收入

記者了解到，在鐵道部此次關(guān)于分權(quán)改革的征求意見中，盈利較為理想的鐵路局期望，在其運營經(jīng)費獲得方式保持不變的情況下，路局創(chuàng)造性的收入能大部分留下，鐵道部只是象征性地抽取點數(shù)。

前述消息人士說，盡管這部分創(chuàng)造性收入的清算由誰來完成還未達成共識，但在收益的留存上，今后肯定會對地方路局有所傾斜。

目前，全國共有18個鐵路局和2個鐵路公司。一直以來，地方鐵路局屬鐵道部垂直管理，負責(zé)執(zhí)行鐵道部的一系列計劃，無權(quán)自主經(jīng)營。

現(xiàn)行體制下，鐵道部對地方鐵路局實行收支兩條線的管理，鐵路局所有收入全部上繳鐵道部，納入鐵道部的清算大籠子，鐵道部按照其清算系統(tǒng)對各路局的運營經(jīng)費、收入利潤指標進行重新分配。

事實上，由于18個路局所處區(qū)域的差別，客、貨運量存在很大差異，這種“大鍋飯”的模式，實際達到了用經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)路局的盈利補償了西部等地區(qū)路局虧損的效果，但卻也使得路局的積極性受到制約。

在歷來封閉的鐵道系統(tǒng)內(nèi)，這種清算模式形同行業(yè)內(nèi)的“轉(zhuǎn)移支付”。

更大的爭議在于，對于鐵道部具體的清算方法，即便在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部也沒有多少人能摸得清楚，接近鐵道部的鐵路系統(tǒng)人士說，一則因為清算本身的復(fù)雜性，二則也確實因為清算缺乏透明度。

因而，在鐵道部嘗試先自發(fā)改革、考慮如何調(diào)動地方路局積極性的時候，如何協(xié)調(diào)收入分成就成了繞不開的檻。

前述消息人士認為，不要指望清算體制會在短時間內(nèi)有大變化，鐵路局現(xiàn)在的主要訴求也只是創(chuàng)造性收入的大部分留存，對主營業(yè)務(wù)清算規(guī)則的變化并不做奢望。

在整個鐵路改革還未全面推進的情況下，成本核算和收入分成一旦完全放權(quán)，欠發(fā)達地區(qū)路局的正常運營可能難以保障。“清算的全面改革，必須有更高層面的支持，國家要有配套的補貼方案。”

該人士說，如果鐵道系統(tǒng)內(nèi)部的“轉(zhuǎn)移支付”能力下降，那么國家財政應(yīng)該想辦法給予補貼。從這一層面上看，鐵道部自身無法獨立完成這一改革。

除了清算權(quán)之外，行車調(diào)度權(quán)一直也是鐵路局、合資鐵路不可自主的權(quán)力。

目前，客運票價也完全由鐵道部牽頭制定，路局增開客運列車時必須上報鐵道部，批準后才能實施。

“就算用了新的清算方法，鐵道部仍然可以控制給你多少車、跑幾趟，合資鐵路甚至上市鐵路都沒有溢價能力。”某合資鐵路負責(zé)人說。

市場消息稱，正在討論中的分權(quán)方案，鐵道部仍將掌握的省、市及重要運行線路的調(diào)度權(quán)不變，但各個鐵路局轄內(nèi)的市、縣之間的增開列車，由路局說了算。此外，若遇到客流暴增，兩路局之間達成協(xié)議后，也可自行增開對列。增開列車的票價，則由地方鐵路局自己制定。

不過有鐵路系統(tǒng)人士提示說，實際上，部分地區(qū)管內(nèi)市、縣之間的增開列車，管制已經(jīng)不再那么嚴格。

他說，整體來看，預(yù)計合資公司可能會從分權(quán)改革中獲得更多的益處。行政干預(yù)的減少，公司化治理的推進，相對更合理的利潤留存，“合資公司職權(quán)會更大”。

“雖然關(guān)鍵的權(quán)力仍然不可能下放，但在線路行車方面會更多考慮鐵路局的意見。”他提及，劉志軍在任時從鐵路局收回的部分設(shè)備等物資采購權(quán)，也可能再度下放。

2.鐵路體制改革路徑爭議

一位受訪的鐵路系統(tǒng)人士，將盛光祖的這一次關(guān)于分權(quán)的嘗試描述為試著邁出改革的一小步。

“僅僅是嘗試性的微調(diào)。”他說，整個鐵路體制的改革雖然方向已經(jīng)明確，但改革的路徑還沒有一個明確說法。

記者了解到，“網(wǎng)運分離”還是“網(wǎng)運合一”，這個已討論過多次的話題，在鐵路體制改革重新啟動的大背景下再度被提及。

前述受訪鐵路系統(tǒng)人士認為，如果實行網(wǎng)運分離，分裂為線路公司和運輸公司，那么線路公司還是會維持壟斷的格局，僅僅是在運輸公司層面形成競爭，他認為這樣改的意義并不大。歐洲鐵路多采取此種“網(wǎng)運分離”的模式，路網(wǎng)的建設(shè)會涉及大額的政府補貼。

他說，網(wǎng)運關(guān)系的討論之后，鐵路改革的下一步就將是18個鐵路局和高鐵公司的整合。

根據(jù)2007年北京交通大學(xué)受發(fā)改委委托完成的鐵路體制改革的課題研究，鐵道部實行政企分開，在此基礎(chǔ)上，把現(xiàn)有的18個鐵路局（公司）重組為北方、中部、南方三大區(qū)域鐵路公司。三大區(qū)域公司劃分之后，要在內(nèi)部實行網(wǎng)運分離改革，進行按業(yè)務(wù)性質(zhì)的模塊化重組，建立路網(wǎng)公司、貨運公司、客運公司、機車牽引、車站服務(wù)等獨立核算的分公司或子公司，制定合理的相互清算價格，建立內(nèi)部市場交易關(guān)系。同時，每個區(qū)域鐵路公司設(shè)立統(tǒng)一調(diào)度指揮中心。

東方證券資深分析師徐捷在其報告中指出，根據(jù)北京、上海、廣州和武漢四大國家級鐵路運輸樞紐的建設(shè)情況分析，既有線很有可能劃分以這四個鐵路局為中心的四大區(qū)域集團公司，實現(xiàn)客貨分離、網(wǎng)運一體，保持鐵路干線的完整性。區(qū)域性調(diào)度權(quán)可能會下放到集團公司，但最終的統(tǒng)一調(diào)度權(quán)仍保留在鐵道部。

前述鐵路系統(tǒng)人士說，在這一鐵路局的整合推進之時，就需要考慮各個區(qū)域集團之間的清算規(guī)則怎么制定，誰來制定，誰來清算。

他提及，可以參考的一個模式是，美國采取的方法是由幾大區(qū)域集團合資成立專門的清算公司，公開透明地清算，還可以合資成立車輛公司，可向各公司提供車輛的采購服務(wù)和車輛租用服務(wù)。

他說，未來的數(shù)家區(qū)域公司將自負盈虧，形成公司治理，資產(chǎn)和債權(quán)也會徹底整理，讓幾家公司輕裝上陣。“類似于中石油、中石化當年的改革”。

此前公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中《深化國有企業(yè)改革》一節(jié)明確提出：“推進鐵路、鹽業(yè)等體制改革，實現(xiàn)政企分開、政資分開。”但對具體如何推進鐵路體制改革，卻只字未提。

鐵道部此前8年，基本上遵循“發(fā)展優(yōu)先于改革”的論斷，雖然有鐵路投融資體制改革的推動，撤銷鐵路分局、撤并站段等舉動，但絲毫沒有觸及鐵路政企不分、政事不分和政監(jiān)不分的實質(zhì)。“以發(fā)展促改革”變成“只發(fā)展不改革”，改革路線圖一再被擱淺。

前述人士介紹，決策層并不認為鐵道部自己能夠自發(fā)完成改革，此前關(guān)于鐵路體制改革的課題都主要由國家發(fā)展改革委員會牽頭，交由北京交通大學(xué)等機構(gòu)來完成。

國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所黨委書記董焰4月12日告訴記者，當前推動鐵路體制的改革必須由更高層面來統(tǒng)領(lǐng)，在政企分開、設(shè)立大交通管理機構(gòu)兩項改革推進之下，再來談鐵路企業(yè)的改革。“鐵路體制的改革必須有頂層設(shè)計，是自上而下的。”

董焰認為，當前鐵道部關(guān)于向鐵路局分權(quán)的討論，實際上是一種自下而上的改革思路，運輸能力、過境權(quán)、定價權(quán)當前并不適宜下放，清算權(quán)的下放更要謹慎，“在東部鐵路客、貨量飽和，西部運量相對不足的情況下，單單進行收益分成權(quán)的下放很容易亂。”

西南交通大學(xué)交通運輸學(xué)院副院長帥斌說，清算體制的改革必須與整個鐵路體制改革相互配合才可能切實推進，“中國鐵路改革的第一步其實不應(yīng)該是討論如何向鐵路局的放權(quán)，而是應(yīng)該關(guān)注如何破除當前政企合一的體制。”

“自上而下的改革會是一種陣痛式的變革，而自下而上的變革是一種漸變式的調(diào)整，周期會比較長，但是容易被接受。”他分析，當前討論分權(quán)也容易在鐵路系統(tǒng)上下造成矛盾。